垃圾征费｜先行先试或变试完再试？　陆恭蕙：政府不要怕！

横跨五届政府、原定今年4月1日实行的垃圾征费政策，再被押后四个月，目前先在14个处所进行“先行先试”计划。昨日（5月3日）有传媒引述消息人士透露，现届政府可能再度推迟全面征费。前环境局副局长、现担任香港科技大学环境及可持续发展学部首席发展顾问和访问教授的陆恭蕙接受《香港01》专访，指出垃圾征费政策之所以临阵脱脚，其一问题在于政府前期宣传过度强调“执法后果”，却没有呼吁大家“同心努力”。她又认为，环保政策本就不易推行，而垃圾征费早有民意基础，尽管有人企图推翻，但特区政府不应害怕，而应致力向公众解释清楚，促使大家配合、同心践行。

垃圾征费是为了惩罚市民？

“他们（政府）一开始就emphasis（强调）在penalty（惩罚）、在执法。但我觉得这样大型的行动，全社会都要参与，好难一开口就说我要penalize（惩罚）、我要执法。应不应该用一个比较温和的说明？”陆恭蕙认为，垃圾征费政策之所以临阵脱脚，问题在于政府前期宣传过度强调“执法后果”，却没有呼吁大家“同心努力”：“我们要有同心的感觉，不要说你不做、我就要罚你，（政策实行）顺了之后再讲penalty是什么吧。”

陆恭蕙还说，有些官员在回答传媒提问或公众疑虑的时候，同样没有表现出“同心”的感觉，反倒经常让人误会当局好像还没想清楚该怎么做，但陆恭蕙相信，有关官员和部门已经做了不少准备功夫。例如有人会以为垃圾收费后就不需要推行垃圾分类，但整个垃圾处理政策方针明明就是以“源头减废”和“分类回收”为目标，“征费”只是其中一部份，而自行分类回收的纸张、金属、塑胶、玻璃樽、充电池、小型电器、受管制电器（四电一脑）、悭电胆及光管等物品均无需收费，但不少市民好像只是一知半解。

做过五年的环境局副局长，陆恭蕙很清楚香港市民对于垃圾处理政策有着哪些疑虑，但她认为这是再正常不过的事，因为涉及个人行为习惯的改变，即使其他地区政府推行类似政策时同样面对不少群众阻力。她举例说，2019年上海强制垃圾分类时，头几个月也全是批评的声音；2018年香港推出“四电一脑”循环再造征费时，被征费的电子零售商同样有很大意见，但最后仍可如期实行。“立法会、媒体都可以问你一些最难回答的问题，这些not representative of the whole picture.（但这不代表全貌。）”陆恭蕙强调，面对各种阻力，政府不需要害怕，但一定要向公众解释清楚，才能让大家配合政策、同心协力。

先行先试须与全港市民对话

2021年8月26日，酝酿近16年的《都市固体废物收费条例草案》，在立法会以37票赞成和一票反对的情况下三读通过。当局订明18个月准备期，期间免费向市民派发指定垃圾袋，并会加强社区减废回收、推行公众宣传教育、协助商界处理厨余。及后疑因指定胶袋的招标问题，当局押后至今年4月1日再实行。但在今年1月19日，政府突然宣布再度延期至8月1日，目前则在个别政府大楼、商场、院舍、公屋等14个处所进行“先行先试”计划，再根据具体问题改善政策。负责监督的政务司副司长卓永兴日前（5月1日）表示，征费影响全港所有市民，初步已经看到很多问题，而政策必须得到市民共识和支持才可顺利推行。

在相关官员看来，全面推行垃圾征费的条件似乎还未成熟；然而，只要检视立法历程，就会知道政策并非完全没有公众基础，市民也有环保的意愿。2012年，特区政府发布“都市固体废物收费计划”咨询文件，在收集所得的书面意見中，有63%表示支持本港推行都市固体废物收费；如推行收费，有57%赞成按量收费制度。同年香港中文大学香港亚太研究所进行的民意调查也得到相似的结果，约六成（58.7%）被访者原则上赞成／非常赞成引入垃圾征费，不赞成／非常不赞成的比例则有36.9%。针对不同固体废物收费模式，63%支持局部收费（例如只针对工商户的废物进行收费），50.5%支持按量收费（例如参考用水量来估算住户废物数量），其中有多达71.3%都选择了自购专用垃圾袋的征费形式。

至于“先行先试”计划，坊间也有声音质疑是“试完再试”、“不知要试到何年何月”。因为过去19年来，政府和非政府组织已经推行过不同形式和程度的垃圾征费试验计划和科普宣传；近月甚至有不少政情专栏指出，政府内部本身就有官员并不看好垃圾征费，不排除当局会以“先行先试”的结果作为“推倒政策”的前奏。但陆恭蕙分析，“先行先试”计划有别于以往的试验计划，因为后者主要集中在小范围内进行，而前者则是为了全面实行垃圾征费政策，整个计划需要与全港700多万名市民对话，为减废和分类做好准备。

“减废”和“分类”才是硬道理

陆恭蕙自1992年出任英殖香港的立法局议员，至回归后再于1998年成功当选立法会议员。两年后，她宣布退出议会，并且成立思汇政策研究所，专注关于可持续发展和宜居城市的研究工作，冀为市民参与公共事务提供指南。2012年9月，时任特首梁振英邀请陆恭蕙出任环境局副局长。翌年，环境局发表《香港资源循环蓝图2013-2022年》，提出“减废”目标，即在2022年前把人均固体废物弃置量减少40%至0.8公斤或以下，垃圾征费政策应运而生。

但据陆恭蕙观察，对于公众来说，关于“垃圾征费”在“源头减废”政策方针当中到底应该扮演什么角色、具备什么意义等问题，至今仍然亟待特区政府的解释和澄清。

2019年7月，上海成为中国首个实施生活垃圾强制分类的城市，当时同样被指配套设施不足，配套政策不合理。例如，普遍实行的 “限时限桶”需要居民在限定时间内投递垃圾，其余时间垃圾桶会上锁——但许多早出晚归的上班族赶不上投递时间，最后只能将垃圾扔在地上；“湿垃圾破袋”要求居民从垃圾袋中分离厨余垃圾再倾倒，不仅大幅增加投递垃圾的难度，也让湿垃圾回收桶容易滋生蚊虫细菌和难闻的气味。五年过去，公众环境研究中心（IPE）与万科公益基金会联合发布的《2022年100城市垃圾分类指数评估报告》显示，苏州、上海、南京的垃圾分类指数得分分别为96.05、66.20和60.02，位列全国前三位，而各城市平均得分为15.07，中位数8.61，超过一半城市的得分在10分以下。

也就是说，上海等个别一线城市在垃圾分类上取得好的成绩，但在其它城市则是烂尾状态——这种差距，在一定程度上折射不同城市的治理能力。不过，不管是怎样的城市，它们在分类政策都倾向于关注居民投递垃圾的环节，但中后端的废物回收处理却是轻描淡写。例如上海的垃圾分类区分干垃圾（如纸皮、胶樽、玻璃、金属和大件家具等）和湿垃圾（即易腐烂的有机垃圾，如厨余），在实行强制分类后，干垃圾的数量下降，湿垃圾的数量上升；然而，由于内地的垃圾处理设施以焚化炉为主，结果湿垃圾处理厂负荷运行，而焚化炉却出现产能过剩，可燃烧垃圾的数量少于焚烧能力——这又造成另一个治理挑战。

垃圾收费是时候了吗？

特区政府强调“垃圾收费是推动减废的火车头”，认为征费能够驱动公众加强减废，同时带动回收行业发展。陆恭蕙承认垃圾收费相比过往其它环保政策更加难做，因为市民每日都有丢弃废物的需求，但她指出，香港其他垃圾处理设施已经建设了，焚化炉也即将投入使用，垃圾收费作为废物管理靠后的部分，今日已经是时候去做了。她列举说，现行有堆填区和即将落成的焚化炉，处理厨余的有机资源回收中心“O·PARK”，以及处理和回收废弃电子产品的“WEEE·PARK”：“要是我们今天是白纸的，是什么都没做的，（那可以）讲讲理论，先做这个还是先做那个，但实际上好多东西已经在了。”

陆恭蕙强调，垃圾收费是一个“Well Established Economic Tool”（公认的经济手段）。她引述自己在任时有份参与的《香港资源循环蓝图2013-2022》，指出台北市和南韩的经验都显示了收费的有效性，而香港在征收建筑废物处置收费后，落入堆填区的建筑废物量也减少了六成。有指垃圾征费是将成本转嫁给市民，她并不认同：“分类、回收每个环节都要很多费用，以前我们不管，什么都扔掉就算了，现在新的做法就要把每个东西都找方法去处理，这个是有cost的。”她还补充，垃圾处理也能带来新的经济活动，会输入新的技术和工作机会，所以“it’s not a one way straight”，而是社会发展的路向。

台北和南韩的垃圾收费政策常被视为范例。不同于香港的是，台北的垃圾收费政策最先由民间环保团体提出，最终政府采纳配合，是自下而上推动的结果。台湾在上世纪90年代兴建垃圾焚化炉，90年代中后期逐步推行“垃圾不落地”、“资源回收四合一”等制度，随后各地都有出现反焚化炉和反堆填区的民间运动，这些抗议声浪成为政府推动垃圾减量的助力。此外，现行台北市、新北所推行的垃圾费随袋征收政策，在过去以随水费征收的方式存在，随水费征收的方案更加简单、可操作，但随袋征收更符合“污染者自付”的原则，更能够激发人们的减废意识，因此在推广时亦取得许多民众认同。

“是对的事，你就先做”

台北的环保政策发展历程提醒我们，当垃圾收费政策为全民赋予义务、参与垃圾处理前端的减废，那么相应地，市民对后端垃圾处理的设施规划，也应当拥有监督和参与决的权力。过去几年，不时出现“绿在区区”、屋苑回收商和三色回收桶的回收物不经分类运走、送往堆填区的丑闻，香港堆填区的扩建和焚化炉的建设在民间也始终存在反对声音。虽然政府近年来为垃圾处理设施投入许多资金和技术进行建设，但除了垃圾处理量、设备数量和投入资金之外，及时公布和主动解释回收桶内废物的去向、回收比例和无害化程度等数据，更能够让公众提升对政府推行环保的信心，促进前后端不同人群的共同协作。

今年2月21日，立法会（商界第三）议员严刚曾就废物分类及回收问题质询环境及生态局局长谢展寰，局长回应指减废回收不能单靠政府推动，还需要市民及各个界别一起积极参与。不过，他对于政府工作的定位似乎集中于“推动减废回收的宣传和教育工作”，列举“绿展队”提供的外展服务和宣传推广工作等；至于回收业发展方面，他指环保署在2015年成立回收基金，至今获拨款20亿元，透过不同资助计划，协助回收业界提高本地回收业整体作业能力及生产力。

对于当下舆论对政策的质疑声音，陆恭蕙表示会从自己做起：“我们要有一个community的感觉，因为有些人会说‘我的邻居没做（使用指定袋），为什么我要做’，但可不可以这么看——要是你觉得这个做事方法是对的，你就先做，然后再叫自己的邻居做，可不可以这样呢？”