预算案︱税制改革说易行难？　学者：建制派敢支持随时陪葬

财政司司长陈茂波下周三（2月24日）即将发表新一份财政预算案。目前坊间对于预算案的关注，主要围绕两个方面：经济疲弱、民生状况糟糕之下政府会否有更多“派糖”措施，甚至连续两年全民派钱？政府财政储备跌至8000亿元后，是否有需要检视加税的空间，稳定政府收入，并一并解决长久以来税基狭窄的问题？
预算案是政府一年公共财政和经济政策的总汇合，但“心水清”的读者都会知道，关键时刻左右财爷决定的，向来是政治因素，即各大党派和广大市民的取态。派钱和税制改革的背后，终究是政治问题多于公共财政问题。尤其税制改革在香港讨论超过二十年，没有一次能够成功带来结构性的改革，皆因一谈加税，必然触及某部分人利益，主事官员随时万箭穿心。
中大政治与行政学系高级讲师蔡子强表示，以现今政治环境，即使议会内再无民主派，政府施政理应容易得多，但基于议题敏感，来年又预计有不少政治事件发生，建制派在这个时候未必愿意于民生议题上，支持政府做一些不受欢迎的决策，否则随时“陪葬”。

▼财政预算案2021　各大党派建议一览▼

梁锦松唯一敢大幅加税　但间接拉自己下台

香港税基狭窄由来已久，《基本法》第108条列明“香港特别行政区参照原在香港实行的低税政策”，第109条则要求特区政府“提供适当的经济和法律环境，以保持香港的国际金融中心地位”。由此，低税率、简单税制成为香港征税的重要指标。

但这种税制下，政府多项重要收入均容易受外围因素及经济周期影响，如卖地收益、印花税及外汇基金投资回报等。政府收入不稳定，亦往往成为一些人“解释”难以增加经常开支的理由。

于回归初期，政府曾于2000年成立“税基广阔的新税项事宜咨询委员会”，并于2001年起咨询公众。2002年，时任财政司司长梁锦松提出减低烟酒的免税额；翌年再建议增加利得税、薪俸税、汽车首次登记税、离境税、博彩税等。不过梁锦松自身被指于宣布增加汽车首次登记税前“偷步买车”而未有申报，丑闻最终亦导致他下台，这是后话。

唐英年再提税改　触礁收场

到唐英年接任财政司司长，政府先后减低薪俸税边际税率，并免除遗产税、红酒税等。政府于2006年7月提出“税制改革公众咨询”，其中最大争议在于建议开征商品及服务税，目标是每年为库房增加约300亿港元收入。

建议遭到社会大力反对，尤其商品及服务税具有累退性质，低收入人士日常购买的多为必需品，高收入人士却可减少不必要消费，造成新税项主要是加重低收入人士负担的情况，被质疑加剧贫富悬殊。最终，政府于同年12月宣布不再推动商品及服务税。当时政界有传，仍处于民望高位的时任特首曾荫权希望营造“良好势头”争取连任，不欲在关键时候推出“倒米”的政策。

最终，政府于2007年6月发表税制改革公众咨询最后报告，指市民大众未能在现阶段接受政府开征商品及服务税，但认为是次咨询已加深市民对香港税基狭窄现象的认识，并为日后税制改革提出三个原则：一、能有效扩阔税基，为政府提供稳定及可观的收入以应付未来的需要；二、公平、能符合能者多付的原则和不会拉阔贫富差距；三、能维持香港的简单低税率税制，以吸引投资和人才，保持我们的竞争力。

历年盈余下无条件提加税

自此税务改革没有再进入政府的议程范围，尤其自曾俊华担任财爷后，政府连年录得盈余，更没有条件提出税改，反而公众更加聚焦“库房水浸”，政府如何与市民分享成果。政府于近十多年间提出的税项，皆不是为了增加税收，而是有其他政策目的，如额外印花税主要为减少楼宇炒卖情况。

直至去年财政预算案，陈茂波表示2019/20财政年度将出现约378亿元赤字，并预计未来数个年度都有赤字，再加上新冠疫情下政府大洒三千亿元救经济，税改的建议才再次被提起。不过陈茂波自去年至今数次向传媒提出“加税”相关内容时，总是惹起社会舆论强烈关注，足见问题的敏感程度。

蔡子强：加税政治难度极高　料财爷“三分揸流摊”

蔡子强表示，如从政治角度分析，今年财赤达3,000亿，如果漠视财政需要而大洒金钱，对财爷的政绩也不太好，估计再次全民派钱的困难度颇高。

他忆述，在以往曾荫权年代，曾荫权一般会将政治舞台交给曾俊华自行“表演”，明眼人都看得出其中一大目的是“栽培”后者的政治能量，为其日后参选特首铺路。但近年特首已倾向将一些受欢迎的政策“收回己身”，梁振英很明显视曾俊华作潜在的竞争对手；林郑月娥对陈茂波的取态也不遑多让，加上以现时形势林郑“看似”有意争取连任，陈茂波却被视为下届特首“黑马”之一，到底林郑会否容许财政司司长先一步“攞彩”，本身已是疑问。

谈到加税，蔡子强认为，在这种经济环境下，无论加税针对的是哪个群体，政治风险都比以往更高，“建制派多数都唔欢迎”。他特别提到，未来一年建制派有更多政治“硬任务”要处理，例如公职人员宣誓修例、外界盛传的改变选举制度等。在这种情况下，他们未必愿意于民生经济上与政府“陪葬”得罪不同界别人士，消耗政治能量。因此，财爷最多会提出“研究”如何完善税制，并有“三分揸流摊”，但要其大刀阔斧改革，实属天方夜谭。

因此蔡子强预计，既然派钱难度高，税改又易得罪他人，预计今次财政预算案未必有什么突破性的构思，最多个别回应一下各大建制政党的政策主张。