民主派取立法会过半可夺权？终极武器“废黜”特首　惟存三大制肘

今年是立法会选举年，踫上修例风波紧随新型冠状病毒肺炎疫潮，令本已激烈的选情更添变数。近日民主派阵营高唱酝酿抢攻功能界别，图于立法会取得过半议席，打破立法会长期由建制派主导局面，继而冲击政府执政。甚至有说法形容，民主派图取立法会过半席位，俨如一场“夺权”行动。
从制度上，立法会对政府确实有一定的制衡力量，除了决定法案是否通过、控制审议法案的程序，甚至在个别极端情况下“间接罢免”特首。不过，一个银币有两面，现时香港“行政主导”下，民主派即使能主导立法会，实际权力亦受到至少三大限制。

▼2019区议会选举民主派重挫建制派　撼动政治版图▼

立法会不合作可引宪制危机　《基本法》：两度拒通过重要法案特首须辞职

未有“DQ事件”前，本届立法会的政治版图分布为建制派40席、民主派30席；民主派在地区直选夺得19席，功能界别11席。按照近日民间记者会及部分民主派人士的说法，民主派希望于地区直选尽可能取得最多议席之余，同时抢攻工程界、饮食界、批发及零售界、文体艺出版界等传统功能界别（建测界本由民主派姚松炎所夺），纵然民主派要在功能界别夺过半数太困难（需新增5席），但整体议席冲破35席的界线，并非完全不可能（区议会功能议席已成囊中物，在2016年基础上，只需于直选多取3席，其他功能议席多夺2席）。近日有媒体引述中联办主任骆惠宁指，反对派想取得立法会过半数议席，是“夺取管治权”。

骆惠宁的说法并非夸大之词。目前政治体制下，行政长官不能有政党背景，政府需靠立法会“支持”才能有效施政，包括“够票”通过法案和重要议案；如要确保这种“执政联盟”模式有效运作，前提便是支持政府的建制派在议会内坐拥过主导性的过半数议席，即多于36席或以上（因按惯例立法会主席不会投票，建制派平白浪费一票），才抵得住民主派的力量。所以过去许多政治风波如2003年廿三条立法争议等，一旦建制派有足够人数倒戈，政府就需被迫重新考虑。

除了最为人熟悉的表否法案及重要议案，立法会版图对政治权力构成也有很多实质性影响。例如立法会主席由议员互选产生（回归至今均有建制派人士当选），而立法会主席有权决定议程、裁定某些情况是否合乎《议事规则》、驱逐议员离场等。由建制派还是民主派主导议程，对立法会运作差别极大。

倘民主派有足够选票夺取立法会过半议席，更无形中多了一道撒手锏。《基本法》第五十二条列明，如立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案，而行政长官解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案，行政长官必须辞职。而实际上，当行政立法割裂到要解散立法会时，本身已是一次严重的宪制危机。倘出现这个极端情况，重选后的立法会，亦很大可能由民主派主导。

曾钰成：政府有能力无视区议会　立法会不行

正常情况下，由于目前功能界别产生方式本身有利建制派，建制派守住过半数议席并不难。但当民主派有意识、有策略地抢攻功能界别，迫向36席这条界线，成了不容忽视的危机。

对于民主派的抢攻，立法会前主席曾钰成上周在报章专栏分析，一旦立法会变天，和区议会的性质相当不同：“区议会开会，出席的官员不满会议内容，可以拉队离场；如果出席立法会会议的官员也这样做，政府向立法会提交的法案和议案便休想获得通过。”

结合近月的政治实况，可以将曾钰成的说法讲得再直白一点：区议会无甚实权，即使由民主派主导，政府如觉得意见不合听也可直接无视，甚至绕过区议会跟建制派地区团体合作；但立法会能对政府构成实质威胁，如由民主派主导，政府施政便会受到极大制肘。

然而，一个银币有两面。细阅《基本法》内容，即使民主派取得立法会过半数，并不代表可从心所欲，实际权力仍会受到至少三方面制约：

1. 分组点票

《基本法》附件二规定，由议员提出的议案、法案和对政府法案的修正案，均须分别经功能界别和分区直选议员分别过半数通过，即外界所理解的分组点票。所以即使民主派总议席过半，部分权力仍是难以行使。例如启动《立法会（权力及特权）条例》调查个别事件或官员、将建制派2017年底修改的议事规则重新修订等。

2. 议员议案难提上议程

回归后，立法会对于法案的影响力，一般限于审议政府提出的法案，但由议员自主提出的法案，受到相当多限制。《基本法》第七十四条列明：“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”

所以，理论上立法会议员有提出法案的可能性，但只要内容稍有触及公共开支、政治体制、政府运作、政府政策，就需要获行政长官批准，制肘极多。虽然法案是否触及上述定义由立法会主席把关，但当议员法案有违政府意愿，相当有可能因应上述《基本法》条文，受到法律挑战。况且如上所述，议员提出的议案包括私人条例草案，通过门槛更高，需经分组点票通过。

可以说，立法会的立法权力受到相当程度的“阉割”。环顾回归至今，由议员提出并获得通过的私人草案只占极少数。获通过的法案，主要都是个别法例的小修小补，或是一些一次性的安排，如涉及银行业的资产转移、大学书院改名或微调校董会组成方式等，难对公共政策有重要影响。

3. 北京拥议案最终生杀权

《基本法》中，部分条文牵涉中央，同时与立法会权力有关。如第十七条规定，如人大常委会征询其所属的香港基本法委员会后，认为立法机关制订的法律不符合《基本法》中，关于中央管理的事务及中央和特区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经人大常委会发回的法律立即失效。

另外，《基本法》第一百五十八条及一百五十九条规定，《基本法》解释权属人大常委会、修改权属于全国人民代表大会，亦即有权重新修订整个体制。一旦立法会“变天”，本地行政立法机关割裂，中央会否出手“介入”，目前仍属未知之数。

谭耀宗：届时中央对港政策会调整

全国人大常委谭耀宗指出，从中央角度，当然不希望看见反对派主导议会。他认为“叫得反对派，即系乜都反”，如果由他们主导议会，可能阻碍整个政府运作，不利中央落实一国两制、爱国者治港等方针，届时中央就对港政策作出一些强调和调整，他认为属意料中事，但具体手法现阶段不便猜测。

刘兆佳：如挑战一国两制　中央不可能坐视不理

全国港澳研究会副会长刘兆佳表示，一旦立法会由反对派控制，中央的态度视乎三项对港基本原则：一、爱国者治港；二、不能让香港成为危害国家安全、挑战中央主权、颠覆及渗透的基地；三、确保一国两制对国家有利。

刘兆佳指出，在野势力控制立法机关导致政府停摆，在其他国家如美国是常见的事，但香港情况不同，香港立法机关要处理的不单是公共政策，更要顾及香港特区如何处理国家主权、与内地关系等问题。若反对派主导立法会后，会通过瘫痪政府挑战一国两制、不断提出攻击中国共产党的辩论等，有可能触及上述三大原则，这种情况下，北京作为一国两制最终制订者和第一责任人“不可能坐视不理”。至于具体介入方式，刘兆佳表示言之尚早，不便透露太多。

北京会否通过释法、修改《基本法》等方式，改变整个立法机关产生方式乃至政治体制？刘兆佳表示，中央是规则制订者，有这个能力，但相信未到必要关头，不会随便使用。