美国“官民分开，各自操作”的地缘政治策略

在中美关系的博弈中，近几个月来有一个变化值得关注。在与中国全面“脱钩”事实上遭遇困难之后，美国政府关于中美“脱钩”的表态开始发生变化。

安邦智库（ANBOUND）研究团队的讯息追踪研究显示，最先提出对华经贸“去风险”的是欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen），2023年3月底她访华前曾在两家欧洲智库的演讲中首次提出对华“去风险”（de-risk），以代替备受争议的“脱钩”（de-couple）。今年5月，七国集团（G7）在日本举行峰会，以联合公报形式将对华政策口径正式统一为“去风险”，声称西方国家“不寻求‘脱钩’”，而希望通过“去风险”和“多元化”增强经济韧性。

我们注意到，在此次峰会前后，美方官员明显加大了对“去风险”概念的强调。4月中下旬，美国财政部长耶伦（Janet Yellen）、总统国家安全事务助理沙利文（Jake Sullivan）在多个场合谈到美中关系时，都提到了“去风险”问题。沙利文表示，“去风险”意味着美国“保持有韧性、有效的供应链”，确保不受他国“胁迫”。美国国务卿布林肯（Antony Blinken）也表示，“去风险”和“脱钩”有着重要区别，美国不寻求对华“脱钩”，而是寻求“去风险”。

美欧一致强调对华“去风险”的变化意味着，西方国家在官方政策方面不再提“脱钩”，也不再以此为目标，但要“去风险”。在有风险的领域要与中国疏远，有风险的部门需要去应对，要防止来自中国的“风险”成为现实。这种看法在近期的西方国家对华政策方面，已经成为主流认识。

中国官方对于这种态度变化，仍然一如既往地表示了反对，因为美国和欧洲国家仍然将与中国经贸往来的一部分视为“风险”。不过，中国社会也有人认为，从“脱钩”到“去风险”的变化，显示美欧对华政策的态度有所软化，这是西方在现实环境下的一种有限让步。

不过，安邦智库的创始人陈功从另一个角度来看这种变化。陈功在内部讨论中表示，他个人的研究认为，即便是在民主党总统拜登的任期之内，美国对华政策的定位和定性也不那么简单。以从“脱钩”到“去风险”的变化为例，如果要进行形象的说明，那就是西方各国“官方不将脱钩作为官方政策，但鼓励和强调产业部门去风险，实际上就是撤离中国”。陈功认为，这样一种理解，实际上可以总结为一种“官民分开，各自操作”的地缘政治策略。

对于西方国家对华政策的两种差异化解释，代表着不同的分析思路，也得出了不同的分析结论。这种差异化的看法以及随之而来的相关政策，对于未来中美经贸关系的影响甚大。

有分析认为，从欧美所谓“去风险”的策略来看，在具体执行时，是有选择性地在一部分领域与中国保持距离，减少对中国的经贸依赖、供应链依赖以及市场依赖。但在这些认定的“风险”领域之外，欧美还是会在现实的经贸压力下，不得不选择与中国进行合作。原因在于，对于欧美市场来说，中国在低端消费产品方面仍然有不可替代的重要作用。

不过，这种观点主要是从西方国家现行商品供应的角度来看问题。陈功认为，这种观点存在着一定的问题。主要表现在如下方面：

首先，在低端的消费性商品领域，实际上已经出现对中国制造的替代，而且替代速度不慢。观察国际市场可以看到，印尼、土耳其、老挝、越南、孟加拉、墨西哥等国的产品，都在许多传统领域对中国产品进行了替代，而在这些领域，过去曾经是中国商品占绝对优势，甚至是“一统天下”的。根据安邦智库研究人员对海外市场的观察，这些传统领域的替代已经从多年前就开始，近几年在逆全球化浪潮之下，替代中国制造的速度显著加快。这意味着，替代是正在进行时，并不是不可能替代。

其次，在复杂的地缘政治形势下，中国供应商与西方国家的关系——贸易关系、供应链关系也面临着更大的考验。过去的全球化顺境之时，深入参与国际市场基本上是安全的；现在处在全球化逆境之中，过去的深度参与不仅难度增大，而且也变得不太安全。企业面临的安全形势变化是多方面的，既有来自西方国家以“国家安全”名义进行的各种制裁，也可能有来自国内的重新评价和审视。在此形势下，这些依靠西方市场的企业能够持续多久继续生产、继续扮演“友好的”西方供应商，将面临不确定性。

第三，如果从历史来看，中国深入参与全球化的时间并不算长，如果从中国2001年加入世贸（WTO）开始，至今大约是22年的时间。随着技术和消费不断升级、变化，那些消费品主要生产国/地区也面临不断的变化。从这个角度看，那种消费类商品在中国大量生产并出口，实际上并没有多长的时间。对西方国家和社会来说，并不是必须要有这些来自中国的低端消费商品。

第四，全球供应链重构的影响不能低估。近几年来，逆全球化、地缘政治摩擦、新冠疫情管控、“国家安全”考虑增多等多个因素叠加，推动了全球供应链在进行系统重构。大趋势是跨国公司正在中国以外重构供应链体系，中国本土的供应链只满足中国市场的需要。值得注意的是，部分中国企业也主动或被动地参与了离开中国的过程。这些变化对最终消费品的生产布局将产生一定的影响。从地缘角度来看，全球制造体系中正在发生越来越多的以“近岸制造”、“友岸制造”来代替“离岸制造”的现象，这对中低端消费商品的生产也有一定影响。

最终分析结论：

我们要指出的是，上述变化正在持续发生，这使得美欧等西方国家在推动“去风险”策略时的顾虑有所减少。尤其是在美国，“官民分开，各自操作”的地缘政治策略已经在逐渐成为一种新模式。对于同属一个地缘政治阵营中的欧洲来说，有理由相信，这种“官民分开”的策略也会被欧洲国家模仿。

本文原载于安邦智库2023年7月25日的每日经济栏目