联合国改革无望　只能见步行步

联合国第77届大会的一般性辩论将在20日于其纽约总部召开，总共有近150位各国领袖将会发言，也是新冠疫情爆发以来首次全面亲身参与的大会——除了乌克兰总统泽连斯基（Volodymyr Zelensky）上周得到超过100个国家同意可例外不亲身发言之外。俄乌战争本身，以至为战争所加剧的粮食短缺，将会是大会重点关心的议题。不过，联合国安全理事会“五常”之中的中国和俄罗斯的国家领袖都不会出席，而将由各自的外长代表。

生于二战之后的联合国，其首要任务就是维持和平。本年俄乌战争爆发，却让人们再一次看到联合国制度的失效失灵。联合国秘书长古特雷斯（Antonio Guterres）日前就警告全球正处于“重大危险”之中。

俄罗斯2月底开战后运用其五常之一的权力，否决了安理会要求莫斯科马上停火和撤军的决议，进一步增加了西方世界对于安理会五常否决权的不满。无论人们对俄乌战争的合理性有什么不同的看法，此等自我指涉的否决权运用也突显出联合国运作的不合理性：五常的否决权，相当于这五个国家的免责权，他们即便在国际层面作出任何为所欲为的事，也能免于联合国行动的反制。

这在此刻的乌克兰如此，在2003年美国入侵伊拉克的时候也是如此。

本年4月，联合国大会就一致通过加强对五常否决权审查的决议，要求任何运用否决权的五常国家在使用该权之后的10天内要到联合国大会交代理由。虽然这明显不能限制五常的否决权，只能对之施予一种无形的外交压力，但也显示出联合国成员对于现有否决权架构的不满。

五个安理会常任理事国的否决权，很大程度上是反映了二战时盟军击败纳粹德国和军国主义日本之后的国际形势。其不合时宜，不只是今天的事。二战之后，美苏冷战开展，安理会长年基本上已处于不作为的状态之中。以联合国维持和平任务的数量来看，1948年至1978年间，只有13个任务得到通过，到美苏解冻、苏联解体、美国独大的1987年至2000年间，此数就马上升至40个以上。

但随着中国崛起、世界逐渐呈现出多极态势，联合国的维和运作就变得愈来愈困难。从叙利亚内战到近年的埃塞俄比亚内战，五常的分歧也导致联合国无法有效介入。

在本年俄乌战争爆发后，美国也就开始带头吹起改革的号角。美国驻联合国大使格林菲尔德（Linda Thomas-Greenfield）在一场9月8日发表的演说中就表明，美国将推进改革联合国安理会的努力，声言“安理会应该更好反映现时的全球现实，并引进更多地理上多样的观点”，不过她并没有提出具体的改革方向。但格林菲尔德的改革倡议，似乎是针对中俄居多——她特别点出，自2009年以来，美国只运用了4次否决权，而俄国则运用了26次，当中12次得到中国参与。

对于联合国安理会的改革，大体上有三种方向。其一是收紧五常否决权的使用范围，例如法国的“务实方案”就提出五常一同承诺不在重大暴行的相关决议运用否决权。

其二则是以德、日、印、巴西为首的“四强”倡议，这些国家认为自己国力够大，应当成为常任理事国的新成员。

其三是由意大利、巴基斯坦、阿根廷、韩国、加拿大等组成的“咖啡俱乐部”提议，认为安理会现有体制应该要有更全面的改革，让更多国家成为常任理事国只会使更多国家有否决权，进一步恶化联合国此刻的失效失灵。他们主张增加现有的10个安理会非常任理事国的名额，以加强安理会的民主代表性，用以抗衡五常的影响力。

同时，非洲国家大多都认为安理会的常任和非常任国家数目也应该增加，以改变非洲国家少有得到代表的现况。

由于联合国改制先要得到大会的三分之二国家通过，并得到三分之二的成员国，以及5个安理会常任理事国通过，因此，除了五常不愿放权的困难之外，各国对于联合国的不同设想（到底联合国应维持今天的强国主导制，只需改变强国的名单，还是采行更趋向各国平等的决策机制？）也使改革变成了不可能达成的目标。

可以预见，本年的联合国大会上即使众口不离乌克兰和粮食问题，实际的成果也只能是空中楼阁。美国政治新闻网站POLITICO的一篇评论性文章就指联合国大会的官方活动现在已变成了联合国大会的“过场戏”，反而是在联合国大会周边的活动比官方活动更为重要，例如比尔及梅琳达·盖茨基金会（Bill & Melinda Gates Foundation）在9月20日至21日举办的“目标守护者2022”（Goalkeepers 2022）等等。

不过，这并不代表联合国的招牌再无实际价值。在一些政治争议性没有那么强的项目，过去一年联合国其实也有可观的政绩，例如促成也门停火；在国际独立、制裁之下维持了阿富汗的人道救援任务；与土耳其一起促成了俄乌黑海粮食出口通道等。

在五常否决权体制难改之际，联合国只能见步行步，在愈来愈有限的空间内证明自身依然有存在的价值。