兵役改革炸裂印度：莫迪的“烈火之路”意欲何为？

6月14日，印度公布名为“烈火之路”（Agnipath）的新募兵计划，并预计在90天内实施。

就计划内容观之，印军今年起将不再招募长期服役的专业军人，而是改为聘用约期4年、年龄在17.5岁至21岁间的“火战士”（Agniveers）。“火战士”履行合约期间，将获得3万卢比（约3,021港元）起薪，第4年可达7万卢比（约7,036港元）；服役届满4年后，表现最好的25%“火战士”将可继续服役15年，余下的75%将强制退役，但可获11.71万卢比（约11,792港元）的一次性补助。

如此规划，与旧制的17年役期相当不同，尤其是对军人养老金的精简：在“烈火之路”新制下，唯有留下的25%“火战士”可享养老金，其余遭强制退役的75%便无缘此福利。而以印度的薪资行情观之，多数体力劳动者的每月薪资低于1万卢比（约1,005港元），普通白领月薪则在2万至3万卢比（约2,010港元至3,021港元）间；相较之下，印军的最低薪资为2.5万卢比（约2,513港元），更享有医疗与交通福利，吸引了不少意欲翻身的底层青年，而此次改革又形同砸碎众所瞩目的“铁饭碗”，自会点燃民间怒火。

6月14日消息公布后，印度多地爆发示威，截至今日已蔓延到比哈尔邦（Bihar）、西孟加拉邦（West Bengal）、哈里亚纳邦（Haryana）、拉贾斯坦邦（Rajasthan）、奥里萨邦（Odisha）、北方邦（Uttar Pradesh）、旁遮普邦（Punjab）、泰伦加纳邦（Telangana）等地。示威者以铁路设施为主要攻击目标，冲击车站、焚烧车厢、封锁道路，又向执法人员掷石，导致印度政府取消数百班次列车，并一度宣布暂停多区的互联网服务，然示威人潮依旧前仆后继。

眼见舆情如此汹涌，印度政府有所让步。6月17日，国防部称“烈火之路”的招募年龄上限将由21岁提高至23岁，但时间仅限2022年；6月18日，印度内政部与国防部皆承诺，将各自为“烈火之路”退役人员提供10%的新职位配额，其将有机会在“烈火之路”约满后，投身警察或中央武装警察部队（CAPF）。

改革背后的两大动机

然而，国防部官员亦在19日强调，“烈火之路”不会撤销，往后所有入伍印军，也只会从“烈火之路”招募，可见政府虽有意安抚，却仍无意收回成命。而就印度当今情势观之，“烈火之路”的出台既为满足短期经济目标，亦有长期军事改革需求。

首先，莫迪（Narendra Modi）有意借此计划“遏制”青年失业率。自新冠疫情爆发以来，印度的失业率在封控措施下飙高，甚至一度冲破27%，如今虽已趋缓，却仍因经济疲软而居高不下，2022年5月的失业率高达7.12%；但与此同时，印度通胀数据受俄乌冲突引发的国际大宗商品价格上涨刺激，处于8年来最高水平。根据官方公布最新资料，印度4月CPI大幅上升至7.79%，高于3月的7%，并连续4个月高出6%的官方目标上限。

简言之，眼下印度面临新兴市场的典型困境：受到国际情势冲击，其经济增长衰退，但通胀持续走高，在此境况下，究竟要保物价或保就业，往往会成为各国政府的“鱼与熊掌”。以土耳其为例，埃尔多安（Recep Tayyip Erdoğan）便选择了“保就业”，故土耳其央行自2021年起持续降息，里拉由此跳水式重贬，土耳其今年5月的消费物价指数（CPI）亦同比上升73.5%，创下1998年10月以来新高；但与此同时，土耳其换得了2021年经济成长11%的璀璨数据，尽管民众皆因高物价而叫苦连天。

而莫迪则是一阵犹豫后，勉为其难选择了“保物价”。5月4日，印度央行宣布上调基准利率40个基点至4.4%，是2018年8月以来的首次加息；6月8日，印度央行又宣布上调基准利率50个基点至4.9%，是为印度2022年第二次加息。此一作法，既是意在避免民生物价持续飙涨，影响政权稳定，也是为缓冲美联储加息造成的资本外流、本币贬值等金融不稳。

但如此一来，经济增长便会受到掣肘，失业率也将连带升高。在印度14亿人口中，约有三分之二处于工作年龄，青年失业始终是政府的肩头重胆，故2014年莫迪首次上台时，便承诺每年创造2,000万个新工作岗位；但如今经济增长放缓、景气惨淡，印度有高达5,300万失业人口，其劳动参与率也自2005年的58%下滑到2021年的40%，莫迪的承诺显然后继无力，眼下又受加息政策挤压，失业惨况只会有增无减。

在此境况下，莫迪选择了装模作样的“自辟岗位”，号称“烈火之路”可以提供数万个“新”工作岗位，其实与印度以往每年招聘军人的员额相差无几。无独有偶，莫迪亦在6月14日宣布，将在未来18个月内聘任100万名公务员，填补政府各部会空缺，然多数空缺其实早就存在。当政策流于营销式口号，当然对就业市场影响有限。

从政治视角观之，莫迪既要遏抑物价、又要缓解失业，显然是有针对2024年大选进行损害控制的用意，只是成效如何尚需观察。

人事支出沉重的国防预算

而莫迪的另一目标，则是改革人事支出沉重的国防预算分配，并提升印军整体现代化程度。

综观印度军事力量规模，其常规部队总兵力超过144万，是世界第三大武装力量，仅次于中美两国；其陆军规模更是全球第一，拥有123万现役军人、96万预备役。然如此可观员额搭配印军的福利保障，必然带来沉重开支，以印度陆军为例，其2018年至2019年人事开支，在陆军总预算中占比高达63%，而同年用于购买新装备的预算仅占13%；此外养老金也是印军一大负担，在2022年至2023年印度5.25万亿卢比（约5,277亿港元）国防预算中，养老金数额高达了1.19万亿卢比（约1,198亿港元）。即便印度近年国防开支持续走高，由2012年的468亿美元飙升至2021年的766亿美元，位列世界第三，人事开支排挤军备经费的问题依旧存在，并导致了以下两大问题。

第一，尽管历届印度政府均强调“自主开发”、“自行生产”，但受限工业体系不健全、产业人员匮乏、行政系统官僚主义严重等痼疾，“印度制造”缓步前进；而研发经费的长期不足，只会让前述障碍更加巨大，印度的国防工业由此举步维艰，其产能青黄不接，产品性能更是参差不齐，自研战机连本国空军都害怕装备。

第二，除了前述弊病外，军购利益方亦持续抵制“印度制造”的相关规划，故印军只能长期依赖对外采购的窄路。自2007年起，印度外购武器数量便高居世界榜首，然国防预算被人事支出大幅排挤后，所剩经费一旦用于大笔采购，维护保养的份额便所剩无几，故印军常有坠机、撞舰、火灾等意外事故，装备可用率亦受影响。

此外由于预算捉襟见肘，“印式军购”往往只能采购相对过时、或价格相对低廉的军备，并常在交付订金与签约后，因预算不到位等因素，出现延迟交付的窘境。2018年3月，时任印度陆军副参谋长钱德（Sarath Chand）便批评，陆军装备中有高达68%为过时装备，现代装备只有24%，先进装备更是仅有8%。在此境况下，即便印度拥有世界规模最大陆军，与惊人的对外军购采购数据，其作战能力往往不成比例，战果则很大程度要视对手情况而定，例如印度陆军或许在扫荡内部游击队上游刃有余，但面临中印边界冲突的高原作战时，便尽显军备现代化程度之落后。

而面对如此硬伤，印度并非毫无知觉。早在2017年8月，印度便宣布启动独立后首次大规模陆军重组计划，主旨包括精简后勤和非作战机构、裁汰冗员；2018年9月，时任陆军参谋长拉瓦特（Bipin Rawat）又提出三大改革建议：第一，根据现代化战争需要新建或取消部分岗位，裁撤与合并部分职能重复的行政机构；第二，重组部分步兵师为“一体化战斗群”，并将其部署于印巴和中印边境；第三，改革军官晋升机制，解决中高层军官晋升难问题。然而改革推行至今，除了在中印边境开展“一体化战斗群”先行试点外，其余场域便无积极进展，关键还是人事改革涉及了诸多既得利益结构，在印度复杂的政军环境内，相当窒碍难行。

如今莫迪大刀阔斧，欲借“烈火之路”一箭双雕，既为国内就业市场创造利好消息，也意在调整国防预算配比，好在军事现代化上更进一步。但眼下街头示威群情激愤，不禁令人回想起2020年6月引发万人围城的农业法案改革，彼时莫迪亲身下乡说明，农民阵营依旧拒不让步，抗争持续1年后，莫迪终在2021年11月放弃，宣布国会将在冬季会期撤回农业法，向全国致歉并呼吁农民回家，堪称是其2014年上台后的最大挫败。

独立至今，印度始终没能走出封建阴影，其工业化进程更是缓步不前，利益团体与地方主义相互捆绑，导致了任何改革深层弊病的举措，皆会招来民怨的滔天巨浪，农业法案如此，“烈火之路”亦然。莫迪此次会否再度铩羽，尚需时日观察，但印度的现代化之路，著实道阻且长。