美洲峰会“被打脸”　拜登忍痛会见“巴西特朗普”的启示

6月9日，拜登在洛杉矶美洲峰会发表演说，希望呈现出“西半球”团结一致的愿景，声言“我们有着无限潜能”。然而，这一场多国领袖缺席的峰会，并没有因为会议进入实务讨论的阶段而能摆脱此等外交公关灾难的阴霾。拜登发言之后就随即遇到伯利兹（Belize）总理和阿根廷总统的公关指摘。

回顾1994年在迈阿密举行的第一届美洲峰会，当时除了古巴之外，其余33个美洲国家组织（OAS）成员国领袖都有赴会。冷战刚结束后满怀大志的时任美国总统克林顿更提出了美洲自贸区的设想。

到了今天的第九届美洲峰会再次在美国国土上举行，前来赴会的国家领袖则大跌至21位。当中，古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜三国因为被美国视为不符合2001年峰会所达成的“魁北克市宣言”（Declaration of Quebec City）中有关“主动守护代议民主”的要求，因此未有获邀出席。

在拉丁美洲正遇上传统上不满美国霸权的左翼执政潮流之际，此举就引来不少区内国家的不满，当中更以与美国贸易关系最为密切、对美国边境难民问题极其关键的墨西哥总统洛佩斯（Andrés Manuel López Obrador）为首。经过会前数周的交涉，洛佩斯在峰会的第一天（6月6日）决定只会派外长出席，而他本人则会在来月访问白宫。因为同一理由而拒绝出席的还有洪都拉斯和波利维亚的领袖。

在峰会周边一直希望淡化“峰会被杯葛”事实的拜登，却公开遭到其他领袖责难“打脸”。伯利兹总理布里塞尼奥（John Briceño）在拜登面前声明，“西半球的未来是对于这个半球所有国家的问题，不论大小、GDP、政治制度”，指一些国家被孤立是“不可理喻的”，呼吁拜登终止对古巴的封锁。

阿根廷总统费尔南德斯（Alberto Fernández）则表明未来的峰会规则应该被修改，以免一些国家被拒诸门外，他又批评美国对于古巴和委内瑞拉的禁运，并对峰会多国缺席表示“遗憾”。

美洲版“印太经济框架”？

与此前在亚洲行期间宣布的“印太经济框架”（IPEF）类似，拜登在峰会上的商界代表活动中公布了“美洲经济繁荣伙伴计划”（Americas Partnership for Economic Prosperity），希望能在经济层面上扩大美国在区内国家的影响力。跟“印太经济框架”一样，这个计划看似不需经由国会通过，因而不会牵涉到关税减免的市场开放。

跟“印太经济框架”的四大支柱类似，“美洲经济繁荣伙伴计划”包含五大支柱：“重振区域经济机构和促进投资”（主要针对美洲开发银行）、“建立更多具恢复能力的供应链”、“更新基础协议（Basic Bargain）”（针对各国的社会公平问题）、“创造洁净能源职位、推进去碳和生物多样性”，以及“保证可持续和具包容性的贸易”。除了第一支柱之外，其余四个支柱皆与“印太经济框架”有高度重叠。

不过，跟有明确的参与国家名单的“印太经济框架”不同，“美洲经济繁荣伙伴计划”除了同样具备没有明确内容的几个支柱之外，却没有确定的参与者，因此其与达成实际结果的距离，也许比才刚准备开始商讨的“印太经济框架”更为遥远。

根据白宫官员的说法，最初参与计划的国家大概是本来就与美国有自贸协议的美洲国家，当中包括加拿大、智利、哥伦比亚、哥斯达尼加、多米尼加共和国、萨尔瓦多、瓜塔马拉、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、巴拿马和秘鲁。

除了经济合作之外，虽然对美墨边境非法移民问题极其关键的国家，如墨西哥、洪都拉斯、瓜塔马拉、萨尔瓦多，都没有派出领袖出席会议，不过美国方面据报也正在推动一项应对移民问题的跨国合作方案，包括承诺与银行合作审视对收容移民国家的金融工具、改善针对移民的公私服务、加强区内执法合作和签证安排等。美方还会提出数项包括从中美洲聘用临时外劳等内容的移民计划。

另一方面，针对加勒比海国家在气候变化中所受到的威胁，副总统贺锦丽（Kamala Harris）也提出颇为全面和详细的“美国-加勒比应该气候危机伙伴计划2030”（PACC 2030）。

从上述的峰会细节来看，我们大概不能说这个峰会完全没有任何结果。不过，与近30年前美洲自贸区的雄图相比，这个峰会大体上也只停留在外交公关的层次，并没有触及区域地缘政治战略的议题。

此刻，中国已取代美国成为拉丁美洲（除墨西哥以外）的最大贸易伙伴；拉美左翼回潮的形势自2018年以来逐渐成形；区内能源、矿物、粮食出口对于全球通胀、俄乌战争对粮食能源价格的影响，甚至是未来的洁净能源发展，都有重要战略价值。一心改变特朗普忽视拉美外交的拜登，竟然未能借此峰会良机提出较为明确的战略愿景，这本身已可算是一个重大外交挫败。

更为讽刺的是，在区内国家领袖纷纷“不给面子”缺席之下，即使我们把峰会单纯当作一个务虚公关的场合，拜登也未能排演好这一幕外交戏。

难看的政治交易

拜登这次不得不匆忙决定与人称“热带特朗普”的巴西右翼总统博尔索纳罗（Jair Bolsonaro）进行首场领袖会面，以换取博氏代表巴西出席峰会，也就将其外交公关上的困境展露无遗。

博尔索纳罗向来与特朗普的政治路线同出一辙，反华、轻忽疫情等倾向过去数年也是两人共有的特征。在此刻美国大型枪击事件的余波未去之际，大家也许还能记得博尔索纳罗2018年当选总统时的代表形象之一正是其在群众集会上经常摆出的手枪手势。

在2020年美国大选之后，博尔索纳罗配合特朗普质疑拜登胜选，在拜登胜局已明之后，继续宣称“我有资讯来源显示那里（按：指美国）有很多舞弊，人们却不去谈这个”。到了特朗普质疑选举结果的官司全败之后，博尔索纳罗才迟来的恭贺拜登胜选。然而，特朗普的前军师班农（Steve Bannon）等人至今依然透过国际右翼组织和活动与博尔索纳罗家族维持着政治结盟般的关系。

任内纵容亚马逊非法伐林的博尔索纳罗，与以环保政策为主打之一的拜登当局关系恶劣，沟通甚少。在俄乌战争前夕，有见巴西对于俄国肥料依赖甚重，博尔索纳罗更曾出访莫斯科拜会普京，表示与俄“团结”；巴西在俄国开战后也保持了“中立”。

对于这次美洲峰会，博尔索纳罗此前就曾表态不会出席，不过他缺席的理由当然不是为了支持古巴、委内瑞拉等被美国拒邀的左翼政府，而是要破坏拜登的美洲外交舞台——如果作为南美第一大国的巴西也不出席峰会，峰会又有何代表性？

由于本年10月博尔索纳罗将面对连任选战，其对手工人党前总统卢拉（Luiz Inácio Lula da Silva）胜利在望，如果博尔索纳罗能在外交舞台上重新得到美国认可，某程度上可以作为温和化其形象的选举宣传。因此，在此情势下，拜登在峰会前数天就急忙决定以与博氏的会面换取其出席峰会。

此刻会见博尔索纳罗，与美国的政治风向可算是格格不入。对于10月的选战，博尔索纳罗正在使出“特朗普策略”，一直以来不断质疑巴西选举的公正性、渲染选举舞弊的可能，声言如果投票机制不改将“不会接受结果”，更曾因此等言论被巴西高级选举法院（TSE）和最高法院展开调查。拜登当局对于巴西政局的潜在不稳也甚感担心，据报去年7月已派出中央情报局（CIA）局长伯恩斯（William Burns）亲自为此警告过博尔索纳罗。

拜登与博尔索纳罗会面的当天，正好是美国国会众议院举行国会暴乱公开听证的首天，两件事的反差不言而喻。博尔索纳罗本人在与拜登见面前，也不避讳重新表明其对特朗普的嘉许，并指拜登胜选有可疑。

在两人会面前的发言中，拜登对于选举公正的问题，以及亚马逊非法伐林的问题，都不敢多谈。他只称巴西有“充满活力和具包容性的民主”及“坚实的选举机制”，并赞扬巴西在试图保护亚马逊“已付出很多”。博尔索纳罗则称“我经由民主上任，而且我甚为确定当我离任之时，这也将经由民主方式而造成”，并强调了巴西对其境内亚马逊地区的主权，暗示外界不应干涉。

根据美联社的消息，博尔索纳罗此前已要求拜登不在会面期间在选举和亚马逊伐林问题上挑战他。最终，拜登也的确将这些争议放在一旁，甚至不管博尔索纳罗至今依然质疑其2020年的胜选，因此才换得这个巴西总统给面子出席美洲峰会。

在整个美洲地缘关系的层面来看，拜登和博尔索纳罗的领袖会面只是一宗小事。然而，从拜登当局如何努力从此小事中努力维持洛杉矶美洲峰会的外交公关可见，美国此刻在其历史上的后花园的霸权地位已一去不复返。