得州枪击案背后的美国例外：为何枪械泛滥总是管不了？

5月24日的得州尤瓦尔迪（Uvalde）小学校园枪击案，再次震动美国和世界，连国逢战祸的乌克兰总统也为此致哀。战场上的死亡纵然同样是人命的丧失，也许来得比孩童和老师安在校园中无故遇害来得更为合理一些。此次得州枪击案，造成19名学童、两名老师死亡，是2012年康涅狄格州桑迪胡克（Sandy Hook）案以来的最严重校园枪击，更接续着5月14日造成10死的水牛城超市枪击。

根据《经济学人》统计，自2017年以来，1至24岁的美国人当中死于枪击的比死于车祸的还要多。历史上，不少国家都有较宽松的枪械管制，然而在特大枪击案之后，这些国家都走上了严格管枪的道路。为何美国总是例外？

美国以外的枪械管制

1996年，苏格兰邓伯兰小学大屠杀（Dunblane School Massacre）造成16名学童死亡、一名教师死亡之后，英国政府迅速行动，翌年旋即通过两次立法完全禁止民众拥有所有种类手枪。同年，澳大利亚发生亚瑟港（Port Arthur）枪击案，造成35死。澳大利亚各党和各级政府同年即达成协议，禁止大部为全自动和半自动枪枝的拥有权，并推出枪枝回购计划和更严格的发牌和购买限制。

2011年的挪威乌托亚（Utoya）枪击案造成近七十人死之后，挪威当局虽然行动缓慢，从评估、立法到执行，到2021年才落实了半自动枪械的禁令，却也没有像美国一般几乎毫无行动。

而到2019年新西兰基督城清真寺枪击案造成超过50人死之后，该国政府在不足一个月内就通过了禁制半自动枪械和相关部件的立法，并推出政府回购计划。

相较之下，回顾2012年桑迪胡克小学枪击案以来的美国枪管发展，差不多可以说是不值一提。

美国国会“昙花一现”的立法热情

在这一场造成20名6至7岁学童死于枪下的惨剧之后，美国参议院两党议员曾提出过加强枪械购买者刑事背景审查的立法，当时的奥巴马当局更由时任副总统拜登代表与国会两党议员交涉，然而立法最终却通过不了参议院的60票反拉布门槛。

自始之后，枪管立法可算是美国政治失效的缩影。此后大型枪击事件不绝，却从无有效枪管立法获得通过。

2015年南卡罗来纳州查尔斯顿（Charleston）自人至上主义教堂枪击案造成9位非裔美国人死亡；同年加州圣贝纳迪诺（San Bernardino）枪击恐袭造成14人死（当时这是自9-11事件以来美国本土死亡数字最多的恐怖袭击）；2016年佛罗里达州奥兰多（Orlando）酒吧枪击案造成49人死亡；2017年拉斯维加斯酒店窗台扫射案，枪手杀死了正参加音乐会的60人，超过400人受枪伤；2017年得州索塞兰泉（Sutherland Spring）教堂枪击造成26人死；2018年佛州帕克丽（Parkland）校园枪击造成17人死；2019年8月4日，俄亥俄州代顿（Dayton）与得州埃尔帕索（El Paso）分别发生酒吧和超市枪击，造成9人和23人死亡。

种种惨案之后，国会或白宫都有提出收紧枪械管制的各种措施。然而多年以来，绝大部份较具雄心的立法在国会遇阻。而在共和党议员支持下获得通过的，只有对于购枪者背景审查的极微调整——此法只以罚则“鼓励”各地政府部门遵守既有的全国刑事背景审查资料呈报机制，因而得到全国步枪协会（NRA）支持。

此次得州枪击案发生后，跟以往历次重大枪击案一般，在国会迅速催生出两党意图急速立法管枪的热情。在小学枪击案前，参议院民主党人原想透过象征式投票，迫使共和党人为他们反对加强背景审查的立场付出政治代价。如今，民主党则停止了此等没有可能获得通过的投票，推动两党议员谈判，希望在短期内能在从潜在危险人士手中收回枪枝、扩大背景审查等项目上达成共识。不过，从过去十年的历史可见，此等惨案冲击带来的立法热情，往往只是昙花一现，人们对此难以乐观。

5月26日，共和党人就阻止了一项民主党提出、一部分针对水牛城种族主义枪击案的反国内恐怖活动立法。这似乎象征着两党共识的遥远。

总统行政命令的无力与无常

国会的不作为，导致枪管变成了白宫、各州政府，以及法院的事务。在总统行政命令开始变成美国主要施政工具的奥巴马任内，白宫就颁布了数十种行动，以不同行政措施（例如收紧对无联邦许可证的枪械贩卖者的指引、提供更多人力资源去处理背景审查、加强枪械送货期间遗失或被盗的呈报规范等等）去加强对枪械的管控。

不过，行政命令往往能朝令夕改。特朗普则上任不久，就签下行政命令，废止了奥巴马时代将因精神病患或不能自理财务而领取社会福利人士的资料交送全国枪械背景审查资料库的规则。曾称支持强化背景审查的特朗普，任内并没有如此施行，更威胁否决众议院曾通过的“全国背景审查要求”法案（目前美国只有22个州及哥伦比亚特区对部分枪械销售有背景审查的要求）。特朗普任内的枪管措施，大概只在对“撞火枪托”的禁制（此装置可用作将半自动步枪改装成类似自动步枪）——此举也得到全国步枪协会支持。

到了拜登上台，白宫的枪管行动又再热切起来。相较于大刀阔斧的改革，拜登当局更专注于从细项着手，至今已推出了规管“幽灵枪”（ghost guns，即由买家自行组装的枪械，没有编号可作追纵）、减少老兵用枪械自杀、加强对偷运枪械的执法等各种措施。

然而，这些行动在美国枪械严重泛滥的背景下，只是小修小补，而且也没有国会立法的可持续性。白宫在枪管问题的上权力受到多大的局限，从过去15年美国烟酒枪炮及爆裂物管理局（ATF），只有过一个常任局长（其他皆为未经国会通过的署任者）已明显可见。拜登上任后的第一个ATF局长人选在参议员共和党反对之下已落马，其第二个提名者则在得州枪击案后才刚开始其任命的参议院听证。

“各州各法”难有效管枪

国会不作为，总统又难以作为，枪管就变成了各州事务。当中不同的管制差异极大。以纽约州和得州为例，我们可作以下的简单比较：

在纽约州，购买手枪须要州政府发出许可；手枪须要注册，拥有未注册手枪即属违法；拥枪人也须要取得证书；在外隐蔽携枪须要额外的许可；公开携枪在大多情况下不被容许；攻击性枪械被禁；弹匣容量限于10发子弹；私人枪械销售须先对买家进行背景审查；法院有权从某拥枪者手上暂时没收枪枝。

在得州，上述的都没有，而且公立大学还必须容许在校园内的隐蔽携枪。

由于跨州通行没有边境管制，各州枪管的差异也难以阻止跨州非法偷运枪枝，无助整体改善枪械泛滥的情况。然而，联邦政府的缺乏作为，就把原该在全国范围作规管的项目变成了“各州有各法”的地方事务。

而且，由于美国政治的分裂愈来愈以地理区隔的模式出现，而民主、共和两党对于枪械管制的民意也愈来愈被党派认同所左右（2001年，有61%民主党人和44%共和党人认为美国应收紧枪械销售，到2021年，这两组数字已分别变成91%和24%），各州的枪管差距愈来愈大，当中以共和党州份放宽枪械管制的趋向尤为严重。

在此次小学枪击案所在的得州，其共和党州政府去年9月就通过了所谓的“无限制携枪”立法，容许在不必许可或证书的情况下公开或隐蔽携枪。支持枪权的人甚至将这种权利称为“宪法携枪”（constitutional carry），以强调这是美国人生而有之之权。20年前，全美只有佛蒙特（Vermont）一州可无限制携枪，到本年底，预计将有至少20个州通过此等立法。

在民情分裂、枪管愈发政治化的背景之下，期望各州代理联邦政府推动合理的枪管，无异于缘木求鱼。

模糊宪法与保守派法院的阻挠

国会、联邦政府和州政府都无法落实枪管之际，行文模糊的宪法第二修正案更大大阻碍了枪管的落实。

该修正案全文为“A well regulated Militia, being necessary to the security of a free State, the right of the people to keep and bear Arms, shall not be infringed”，可翻译成“纪律良好的民兵队伍，对于一个自由国家的安全实属必要；人民持有和携带武器的权利，不得予以侵犯”。问题在于，到有“持有和携带武器的权利”是属于“人民”，还是“纪律良好的民兵队伍”？

在2008年的“哥伦比亚特区诉黑勒案”（District of Columbia v. Heller）案中，以保守派为多数的最高法院有了明确的判决，认为此权利属于人民，而非作为人民一部份的民兵。到2010年的“麦克唐纳诉芝加哥案”（McDonald v. Chicago），最高法院则指明了第二修正案不止规管联邦政府，也规管各州政府。

如今，经过特朗普任内的三位最高法院大法官任命之后，最高法院的保守派与自由派比例已变成了六三之比。正如堕胎权的诉讼一般，保守派控制的最高法院几乎可肯定将继续巩固美国人民的拥枪权。

本年6月，最高法院预计将会就“纽约州步枪及手枪协会诉布鲁因案”（New York State Rifle & Pistol Association Inc. v. Bruen）作出裁决。这是自上述两宗案件以来美国最重要的枪权案件，外界经过庭上问答之后，已可预计其判决将禁止纽约州及其他州份对隐蔽携枪作出多于作为一般守法民众的额外要求。

宪法文句的模糊、修宪之难与法院保守派当道，都决定了法院不止不能推动枪管，更将逐步收紧各州实行枪管的宪法空间。

在所有政府机关，从国会、联邦政府、州政府到法院，都不能有效推动枪械管制之际，美国的整体民意似乎已逐渐向另一个方向走：既然不能全面收紧枪械管制以保安全，不如拥枪自保。

根据盖洛普（Gallup）去年的民调，美国支持更严格枪管的民意已跌至2014年以来最低点，下落至52%之数（1990年同一民调显示此数为78%），支持禁止一般民众拥有手枪的民意则由1959年的60%跌至19%。一项皮尤研究中心（Pew Research Center）的报告则显示美国人对于禁枪会否减少大型枪击事件意见参半。而且，近年买枪的人口也愈来愈有向女性、小数族裔倾斜的走势，似乎显示出拥枪逐渐已走出白人男性的传统群体。

政府失治、民情寻求自保之下，当校园枪击惨案如往常般淡出媒体头条和公众视线，枪械管制最终无可避免会重新变成空中楼阁。美国的“血腥例外”依然难改。