卡梅伦“说客门”暴露的游说文化丑陋性

当英国前首相卡梅伦（David Cameron）输掉脱欧公投这一政治豪赌、宣布辞职后哼着小调一走了之时，他的整个政治生涯和声誉都被脱欧所定义，不仅成了留欧派记恨在心的“千古罪人”，也成了操弄政治终被反噬的政客代表。不过，卡梅伦的臭名未止于此，其最近又因“说客门”丑闻重新成为公众焦点，暴露了西方游说文化掩盖之下的金权政治顽疾。

卡梅伦一语成谶

在卡梅伦2010年备战大选时，他曾矢言要掀起一场透明革命，并警告游说“是正在酝酿的下一桩大丑闻”，但在2016年灰溜溜下台之后，他显然将此话抛诸脑后。等到高官离任两年内接受商业职位需上报的期限一过，他就迅速成为融资机构“格林希尔资本”（Greensill Capital）的顾问，每年只需工作25天就可领取百万美元酬劳，还有报道指他拿到了价值6,000万美元的公司期权，不过这些期权已随公司今年3月破产而一文不值，且卡梅伦也因游说活动成为90年代以来伦敦最大金权政治丑闻的主角，以身试法印证了自己多年前的警告。

据报道，卡梅伦曾陪伴“格林希尔资本”的澳大利亚创始人游说沙特王储与某不知名澳大利亚保险商见面，还曾向澳大利亚财政部长推销弹性发薪计划。他最大的罪状还属在去年疫情席卷英国时，在56个不同的场合游说几位部长和高级公务员，帮助彼时已拥有巨大财务风险的“格林希尔资本”获得政府批准，从而可使用纳税人资金向大企业发放紧急贷款。

但该融资机构马上公器私用，实然不顾政府规定的每家企业5,000万英镑贷款上限（超出者需另做申请），向其经营困难的大客户、英国钢铁大亨古普塔（Sanjeev Gupta）相关的八家公司借出了4亿英镑贷款。由于这笔贷款中八成属于纳税人的钱，一旦贷款收不回来英国国库就将损失3.56亿，因此该新闻立刻引起了民众愤慨。

另外，媒体顺藤摸瓜，还发现“格林希尔资本”创始人早在卡梅伦主政期间就自如出入首相府，在没有签订合同的情况下自称首相高级顾问，在英国政府各机关推销其金融计划，这显然存在赤裸裸的利益冲突。而卡梅伦在任内外与该公司的利益交缠，也暴露了游说机制中普遍存在的官商勾结顽疾。

从公民请命到官商勾结

尽管游说一词向来让人联想到利益集团、官商相护之类的贬义词，但它最初其实与公民请愿（petition）紧密联系在一起。一种常见的观点认为，游说（lobby）一词源自19世纪初英国议会中议员与其选民见面的大厅（lobby），当时英国公民运动正在崛起，各种团体争相筹集大众签名、向议会递交请愿书，试图影响议会立法。尤其是在争取工人权力的宪章运动期间（1830年代至40年代），曾达到一年向议会递交3.4万封请愿书的高峰，当然其中也不乏企业拒绝变革的反抗请愿。

类似的，美国保障游说权的法理依据也主要是来自宪法第一修正案的言论自由权和请愿权——在美国独立初期，公民就通过请愿方式提出废除奴隶制、废除决斗、建立国家银行等一系列政策建议。

不过很快地，美国游说中的请愿成分很快就被稀释了，由于商业活动增长且缺乏反腐机制，政商间暗箱操作与日俱增。尤其是南北战争前后经济飞速发展的“镀金时代”，由于国家快速开发铁路等基础建设，高利润合同和土地征地补贴等肥肉吸引了大量游说集团秃鹫般涌来，惊天弊案屡屡上演。例如著名的联合太平洋铁路公司破产案，身兼公司股东的众议员疯狂游说以获得第一条横贯美国大陆铁路的合同，之后大幅擡高造价以中饱私囊，鲸吞了国库逾2,000万美元，相当于 3个美国同期购买的阿拉斯加州，与此同时大量劳工却在铁路旁冻死或饿死。

彼时腐败程度之猖狂，甚至致使承诺结束政党分肥、改革公职人员制度的总统加菲尔德（James Garfield）1880年上任不久就被暗杀。直到美国自那以后步入“进步年代”，媒体和公民监督影响加强，以及约束公职人员纪律的法律陆续通过，加之上世纪30年代罗斯福新政大幅加强了工会力量，其后又接连通过外国代理人登记法和游说管理法（尽管漏洞颇多），才暂时扭转了官员与资本家勾结剥削民众、说客毫无约束的不正之风。

企业游说嵌入选举政治

不过，大企业因雄厚财力和影响力，天然在游说活动中占据优势，尤其是选举制度对金钱的需求和权力的周期更迭，使企业游说更深地嵌入选举游戏之中。

竞选所需的海量资金迫使政客将大量时间用于集资，而大金主可通过巨额捐款拥有举足轻重的影响。在美国，企业说客直接写好立法草案交给议员的情况都不少见，虽然其中大量政策都能帮助商业蓬勃发展，但也不乏严重侵害公众利益的例子。譬如美国两大次贷公司在2002年至2006年花费至少3,000万美元游说多州议员，防止其立法监管掠夺性贷款，而这些立法本可拯救大量上当受骗、在金融危机后一贫如洗的民众。再如特朗普对其金主化石能源业的庇护，贻误了大举投资绿色经济的时机。

另外，选举轮换不可避免地导致权力不断易手，需为离任后做打算的政客大多将高薪厚禄的大企业视为好去处，其自然会趁掌权时就与有意向的企业建立起利益关系。任内推动俄德天然气管道建设、任后加入俄天然气公司的德国前总理施罗德（Gerhard Schröder）就是代表例子。如此密不可分的政商关系无疑是天然的腐败温床。

这种盘根错节的利益网络，并不是可以靠搭建一套所谓的说客登记制度就可以解决的，因为那些最具影响力的说客除了专业人士外，还有大量由政转商的前朝遗老。例如卡梅伦毫无疑问在替“格林希尔资本”从事游说活动，但他避规了自己任内通过的说客登记法案，摆脱了登记需要。又如在美国，去年仅有1.1万名登记在册的专业说客，但真实情况何止如此，研究美国游说制度的专家桑伯（James Thurber）2010年的论文就认为华盛顿实际上有10万人从事此类工作。

要真正约束这类情况，就必须要从各个环节严加防范。例如更严格的规管政商旋转门的现象，如今拜登政府只是通过行政令禁止所有任命者离职两年内不得从事与职权相关游说工作，但这一行政令很可能随白宫易主而失效，且无法覆盖国会议员们的助手——他们是在政商界游走的主力军。

同样重要的，政府也必须在选举层面约束选举开支，防止政客向企业卑躬屈膝，比如日本就对拉票时长和广告有严格管控、韩国也规定总统候选人得票率15%以上者选举开支全数返还，这都有效地减少了企业对选举的影响。反观美国，虽然70年代水门事件致使国会通过限制捐款的《联邦竞选法》，但又对为避归该法应运而生的政治行动委员会（PAC）等组织网开一面，导致软钱大量涌入选举。保守法官为主的最高法院更在2010年和2014年两度开闸放水，视企业捐款如个人捐款一般享有言论自由，并消除了个人捐款上限，就使选举开支一路狂飙猛涨，使钱权不可避免地更深纠缠。

总而言之，选举政治的特性注定钱权交织程度甚深，大量人不断在政客和商人身份间转换，个人私利往往覆盖了公共利益，如果不在各个环节严加防范，卡梅伦似的说客门丑闻还会不断上演，侵蚀公众信任和民主效能。