美国“稳定币法案”背后有何战略意义？

近期，美国参议院以66票赞成、32票反对的表决结果，通过推动《指导与建立美国稳定币国家创新法案》（简称“GENIUS法案”）的下轮立法程序，为美国建立完善的稳定币监管框架迈出关键一步。尽管该法案后续还需要通过参议院全体通过、众议院审议等法律程序，但毫无疑问的是，稳定币监管正被美国国会重新重视并逐渐走上正轨。与此同时，香港立法会通过了《稳定币条例草案》（以下简称香港《稳定币条例》），开启了香港稳定币元年。

这些稳定币法案背后的战略意义是什么呢？

首先，我们需要明白稳定币是什么。稳定币属于加密货币的一种，但价值锚定法定货币（通常是美元）或者稳定的资产，因此相较于比特币等传统高波动的加密货币价格更加稳定。此外，利用加密货币的区块链技术，稳定币可以实现快速、低成本的交易，跨境支付成本远低于传统金融系统。可以说，稳定币兼具加密货币和传统货币的优点，是衔接去中心化金融和传统金融的桥梁，被广泛应用于交易所买卖、跨境支付、价值储存以及分散金融（DeFi）等场景，是数字经济的重要基础设施。

鉴于稳定币的这些优良属性，近年来稳定币市场规模迅速增长。根据Chainalysis和CoinMarketCap的数据，全球稳定币市场总值从2020年的约200亿美元增长到2025年的超过2320亿美元，年复合增长率（CAGR）约为63%。Outlier Ventures预测，到2028年，稳定币市场总值可能达到2.8万亿美元。稳定币在支付场景中的应用越来越普遍。2024年，全球稳定币链上交易量达到27.6万亿美元，超过Visa（14.1万亿美元）和Mastercard（9万亿美元）的年度交易量总和。

值得注意的是，稳定币在跨境支付中的份额增长显著。2024年，稳定币占全球跨境支付交易量的约10%，较2023年的7%进一步上升。由于本地货币波动风险较大，非洲、拉美、东南亚等新兴市场对稳定币的需求尤其强烈。2024年，全球约13亿无银行账户人口中有10%通过稳定币接触金融服务。

虽然稳定币这些年发展迅速，但相关监管却一直处于滞后状态，使之成为金融系统的重要风险之一。在GENIUS法案之前，美国一直缺乏一个统一的稳定币联邦监管体系。美国部分州监管机构，如纽约金融服务部提出指导规则，要求美元稳定币必须1∶1全额储备、及时赎回并经第三方审计，但联邦层面并未形成共识。

2023年美国金融稳定监督委员会（FSOC）的报告警示，稳定币可能面临类似银行挤兑的风险，并建议国会尽快立法规范稳定币和非证券数字资产市场。而在此之前，已有多起行业风险事件暴露了监管真空的弊端。2022年5月，稳定币龙头——算法稳定币“泰达币”（TerraUSD，UST）失去锚定并崩盘，导致约600亿美元市值瞬间蒸发。2022年11月，加密货币交易所FTX破产，重创加密货币投资者信心。这些事件促使立法者和监管者制定规则，降低稳定币交易风险并促进稳定币创新发展。

在对稳定币的监管需求日益增加的背景下，当前全球已有多个国家通过本地化稳定币和监管框架，挑战美元稳定币的垄断地位。2024年6月，欧盟《加密资产市场法规》正式生效，2025年1月全面实施，为稳定币设定了严格的许可、储备和披露要求。欧元挂钩稳定币（如Circle的EURC、Stasis的EURS）虽市场规模较小，但在MiCA支持下成长迅速，在欧洲和DeFi场景中被广泛应用。

2024年，新加坡通过《支付服务法案》为稳定币提供清晰监管框架，本地发行方如Paxos、Ripple等推出美元和新加坡元挂钩稳定币，服务于亚洲DeFi和跨境支付市场。阿联酋中央银行则在2024年批准了迪拉姆挂钩稳定币AE Coin，成为首个受央行监管的本地稳定币，并将其整合进本地银行系统。还有，香港最近通过的《稳定币条例》，将巩固香港国际金融中心地位，促进人民币国际化。这些讯息都反映了各国在“争分夺秒”地发展稳定币。

美国自然不能落后，因此才有了GENIUS法案，为美国的稳定币市场确立统一的监管架构。GENIUS法案规定，稳定币发行人须以1∶1比例用美国国债、现金、存款、回购协议等高流动性资产储备完全背书。此外，发行人需定期披露储备结构并接受审计，监管机构禁止算法机制稳定币发行，并要求大型科技公司发行稳定币必须满足严格的金融风险和隐私保护条件。总体来看，GENIUS法案为稳定币发牌、资产备付、反洗钱、消费者保护等方面设定了详细要求，是美国联邦层面首次建立的稳定币法律框架。

作为稳定币领域的里程碑事件，GENIUS法案必将对美国乃至全球数字资产格局和金融市场产生深远影响。GENIUS法案的共同起草者克尔斯滕·吉利布兰德（Kirsten Gillibrand）曾指出，法案不仅有助于保证稳定币创新留在美国本土，还将“加强对消费者的保护，并重申美元的主导地位”。其中最后一点在当前去美元化的趋势下尤其重要。

特朗普再次入主白宫以来，对等关税政策和财政赤字等问题打击了资本对美元的信心，美元趋向于走软，资本流向欧洲和新兴市场，去美元化趋势明显。在这一背景下，稳定币可能成为美元霸权的救星。当前市面上绝大部分的稳定币与美元挂钩。在本币不稳定的国家，稳定币可以显著降低这些国家获取美元或稳定资本的成本，因此可能大大促进美元在全球范围内的使用。截至2025年，美元挂钩稳定币市场总值超过2320亿美元，其中Tether（USDT）市值约1430亿美元，USD Coin（USDC）约580亿美元，占稳定币市场份额的89%以上。

渣打银行的最新研报预测，一旦美国国会通过GENIUS法案，稳定币供应将在未来4年内增长近10倍，届时稳定币交易将占外汇现货市场交易量的10%，远高于目前的1%。美联储官员也指出，“约99%的稳定币市值与美元挂钩，意味着加密资产实际上是以美元进行交易的。因此DeFi世界交易的任何拓展可能只会强化美元的主导地位。”由此可以看出，通过数字领域的美元扩张，美国或许可以挽回美元在传统金融领域的“失地”。

GENIUS法案不容忽视的另一个政策意义是弥补美国国债的需求缺口，为维持美国财政的可持续性“另辟蹊径”。稳定币除了与美元挂钩以外，另一个重要的价值锚定就是美债，因此稳定币在全球的广泛使用，对于拉动美元需求将起到巨大作用。当前市场对美国财政赤字扩张和债务偿还能力广泛担忧，美债因此遇冷、收益率飙升。

2025年，美国将有9.2万亿美元的国债到期或需要再融资，占总债务的25.4%，这一庞大的供应量吓退了海外买家。在5月21日举行的美国国债拍卖会上，160亿美元的20年期美债收益率高达5.047%，反映买家兴致寥寥。有机构预测，到2028年，稳定币市值可突破2万亿美元，为美债市场注入1.6万亿美元流动性。到2030年，稳定币发行方可能成为美债最大的非主权买家，弥补中国等主权国家对美债的抛售。

总的来看，宏观压力下，美国推动GENIUS法案不仅是促进本土金融创新，更是货币与财政战略的深度调整。稳定币的监管制度不只是表面上数字资产市场的技术治理问题，而是维护美元体系稳定、维系美债市场流动性乃至重塑全球货币体系主导权的关键工具。值得注意的一点是，考虑到美元在数字金融市场的广度与深度，与香港等国际金融中心的同步立法相比，美国通过GENIUS法案展现出更强烈的战略意图，也更加强势，因此未来可能出现因广泛采用美元稳定币带来的“数字美元化浪潮”。

最终分析结论:

GENIUS法案不仅为稳定币提供了制度托底，更将其上升为国家金融与货币战略的一部分。它既是对美元全球地位的数字化巩固，也是对财政赤字压力的结构性回应。在全球竞逐数字金融话语权的时代，美国正借稳定币重构其霸权工具箱。

本文原载于2025年6月4日的安邦智库每日金融栏目