反思公投：创造民主还是制造煽情？
公民投票虽然是直接民权的表现，可是因为议题复杂，民众经常不易理解甚至被误导。同时，公投对于代议政治与政党运作都会产生负面的影响，单一议题或政策的公投影响越大，政党的理念与政策将越失去意义，因而增加政党的投机性以及政治的不稳定性。
经过四年半的折腾，英国已于2020年12月31日正式脱离欧洲联盟。但从英国在这段时期的内部纷乱，以及英国与欧盟之间的争议观之，公民投票确实是一个极具杀伤力的政策工具。虽然公投是一种直接民主的方式，可以弥补代议政治之不足，有其重要的价值。但是，公投是否真能解决问题，还是会制造更多的问题，理论与实际是否能够配合，更值得关注。
英国：脱欧公投 闹剧一场
英国脱欧的议题由来已久，主因在于至今英国仍约有半数民众认为自己是英国人而非欧洲人，其欧洲人乃指欧洲大陆人。且传统上，英国就不愿意被卷入欧洲的纷扰，而主张权力平衡。历史的实例，就是1938年英国首相张伯伦（Neville Chamberlain）向希特拉（Adolf Hitler）提出的绥靖政策，以期谋求欧洲的和平，结果事与愿违。
二战结束后，英国前首相邱吉尔（Winston Churchill）还以在野党领袖的身份提出“三环外交”，也就是以英联邦（Commonwealth of Nations）54国为第一环。至今英国外交部的全名还是“外交、国协及发展事务部”（Foreign, Commonwealth and Development Office），可以看出国协的重要地位。再以英美为首的英语系国家为第二环，并建立十分紧密的“英美特殊关系”；最后才是欧洲。由此可见，英国乃堂堂英联邦的统领国，自然不愿与欧陆一般国家平起平坐以及分享主权，可知欧洲对英国重要性的局限。
但因战后欧洲复兴等因素，以及法国在1960年代的阻挠，认为“英美特殊关系”会破坏欧洲的团结，使得英国在1973年才加入欧洲联盟的前身欧洲共同体（European Community）后，随即在1975年举行了是否应该继续留欧的公投，结果过半数投票者支持。然而，英国国内始终存在跨党派的欧洲怀疑主义声浪。
2015年5月，保守党在选举中大胜，得以一党组阁，当时英国首相卡梅伦（David Cameron）连任成功，民意支持度过半。由于脱欧声浪在保守党内外的纷扰，他在选举中曾声称要以公投来处理脱欧问题。但因卡梅伦主张英国继续留在欧盟，故先与欧方谈判，若英国公投留欧成功，则可以获得在租税与移民方面的优惠条件，形塑对于留欧的有利氛围并信心满满。
随即，卡梅伦在2016年2月决定举办留欧公投，以便让脱欧派死心；可是公投案需要准备，所以到6月份才投票。而就在这几个月当中，英国外部情势突变，尤其欧洲难民问题高涨，脱欧派刚好利用此形势大肆渲染，并以民粹方式唱作俱佳来吸引支持者，再加上炒作早先的欧债危机与恐袭事件等，脱欧公投案终于以留欧48.1%对脱欧51.9%的些微差距惨遭滑铁卢。
综观此过程，卡梅伦首相原本想以公投来反对脱欧，结果大意失荆州。而当时公投已成为一场闹剧，因为数以百万的英国民众在投票后竟感觉被骗，并认为问题根本没有如脱欧派所述如此严重，甚至可说是内阁首相开了国家一个大玩笑，导致他立即辞职下台。继任者特雷莎·梅（Theresa May）首相也是主张留欧，但必须遵照公投结果，因而殚精竭虑，但与欧盟的三次协议均遭英国国会否决，最后流泪下台。直到主张脱欧的约翰逊（Boris Johnson）首相上台，才终于达成脱欧的协议。
在这段时间当中，英国政府因人力调配支持脱欧谈判，导致其他部门的政策功能大受影响，英国各界也人心惶惶，英镑贬值，外企出走，伦敦在全球金融中心指数排名已被纽约超越。可谓未蒙其利先受其害，目前还正在盘整中。但此次英国脱欧更严重的后果，将可能是苏格兰与北爱尔兰的公投脱离英国。尤其苏格兰经济以农业为主体，受惠于欧盟农业补助政策，更是在上述脱欧公投中，以悬殊的票数主张留欧，这对英国更将是重大的打击。“大不列颠”将可能变为“小不列颠”，可见英国因公投所招致的影响。
德国：民粹对立 适得其反
以德国公民投票的经验观之，1919年的威玛宪法（Weimarer Verfassung）中确有相关的规定，当时民权高涨，但民主的条件不足，导致公投的效果适得其反，强化了社会对立，助长了独裁政权。1933年纳粹党执政后，以民粹的方式煽动群众，再以立法取得公投发动权，公民投票就变成希特勒独裁与扩张的工具。
比如希特勒曾在1933年国会选举时，将退出国际联盟（League of Nations）的公投合并举行，借由形塑德国被国际强权打压的印象来冲高选票。接着在1938年以公民投票的方式，希望民众支持希特勒并吞奥地利的正当性，均获得高票过关，结果加速了战争的爆发，并造成重大的伤亡。
二战之后的1949年，当时西德制宪先贤拒绝将全国性公投列入暂时性宪法“基本法”，乃基于上述的经验教训所致。至今，德国没有全国性公投，但并未损及其民主政治的运作。所以，公民投票的民主本意虽佳，但其负面的作用甚大。
法国：公投先驱 争议未歇
法国是世界上最早举行公投的国家之一，早在1793年就曾第一次以公投来制宪。依照法国的经验，直至第四共和（1946年至1958年）时期为止，公民投票多半是独裁者假直接民权之名，行巩固权势之实的一种手段，造成人民对于公投的反感。
自1958年以来的第五共和时期，戴高乐（Charles de Gaulle）总统假其个人的威望，以公投稳定法国的宪政制度，功不可没。但后来他矫枉过正，1969年以公投来决定改革参议院的议题未过后黯然下台，也引起民众对于公投的争议。
直至后戴高乐时期，个人民粹因素的重要性降低，公投的正面效果才得以发挥。但是，法国人民在2005年以公投否决了“欧盟宪法”（European Constitution）之后，在2007年批准“里斯本条约”（Treaty of Lisbon）时，法国政府改由国会决议并获得通过。否则，依照当时民调显示，若实行公投，该条约必定再度遭到否决，主要因为民众实在不了解条约的内容，可见公投可能造成的反作用。
美国：联邦体制 各州决定
美国没有全国性公投，只有地方性公投。这是因为在18世纪美国立宪时期，多数的制宪先贤对于直接民主式的公投存有疑虑，因而没有入宪。这必定也与强调代议政治的优越性，以及美国的联邦体制有关，若举行全国性公投，是否还要各州同意？
因而美国只有各州可以自行决定地方性公投，故每当总统或国会选举时，都有多项公投合并举行，比如2020年就有120项州的公投案。由于美国2020年大选的乱象，导致得克萨斯州民众竟有意发起“脱美”公投，但因联邦政府对此类问题拥有最终决定权，也值得关注。
欧盟：整合受阻 减少公投
自2005年起，当欧盟国家进行“宪法条约”批准程序时，所有27个会员国当中有10国需要公投。但由于法国与荷兰在当年即以公投否决了“宪法条约”，使得欧盟整合的过程立即停摆，当时原本还有六个国家需要公投，但大都因此放弃。
因而，当“里斯本条约”在2007年要再度经由各国批准时，27会员国中只有爱尔兰还坚持公投，但不幸又被否决，因而使得26国枯等一国。幸在欧盟各国的影响下，爱尔兰第二次公投终于在2009年通过，以便让欧盟得以继续发展，但这已又延宕了一年多的时间。由此可见，欧洲国家已日益减少使用公投，其适用性确实值得商榷。
台湾：公投催票 两岸波澜
台湾在2004年通过“公投法”，但随即引来大陆在2005年制定《反分裂国家法》加以抵制，导致两岸关系紧张。回顾2004年与2008年，陈水扁都曾以公投绑大选。由2004年的选举与公投经验得知，当时购买飞弹的议题未通过，但事后军购仍照常进行，因而公投的法定效果已被提案者自己否定。所以，绿营并非为公投而公投，而只是为选举催票而公投，其意图极为明显。
2008年民进党提出“入联公投”，国民党还曾提出“返联公投”加以反制，两者都没有过关。而美国在上述两次公投时，都是第一个强力的反对者。后来的资料证明，此乃华府应北京之托所致，否则台湾公投与美国何干？因为一旦公投通过，将触及《反分裂国家法》的问题，后果不堪设想；而美国自然也不愿被拖下水，可见公投的严重性。
马英九时期两岸在2010年签署“海峡两岸经济合作架构协议”（ECFA），但这是否需要经过公投后才生效，朝野意见纷歧。虽然当时多数民调显示，逾半民意支持举办ECFA公投，并获得逾十万民众联署，但在马政府反对下，行政院公投审议委员会驳回ECFA公投案，使得ECFA可以继续施行。若以公投来决定ECFA的去留，将会治丝益棼，台湾内部必定争议不下，ECFA的焦点尽失，绝对因小失大，得不偿失，此乃与上述法国以国会决议取代公投来通过“里斯本条约”的情况类似。
2018年民进党在九合一选举大败，当时纪政推动“东奥正名公投”。但事前国际奥委会也曾来函表示反对，若公投通过，台湾将可能丧失参加奥运的机会，而这些状况甚至连政府相关人士都无法掌握，更遑论一般民众，故民进党也强力反对而未通过。
2020年11月，台湾制宪基金会董事长辜宽敏提出两项制宪公投案，都遭到中选会驳回，仍在要求大法官会议就此案做出释宪的过程中。而目前美国拜登（Joe Biden）总统已上任，其策士就曾表示期盼两岸重启对话，因而绝不愿见两岸因台独公投而掀起波澜，故民进党也将会继续反对。
综合言之，公民投票虽然是直接民权的表现，可是因为议题复杂，民众经常不易理解甚至被误导，英国、法国与荷兰以及欧盟都是最佳例证。因此，政府应该多让民众了解公共事务，这要比公投对于国家民主发展更有帮助。
同时，公投对于代议政治与政党运作都会产生负面的影响，单一议题或政策的公投影响越大，政党的理念与政策将越失去意义，因而增加政党的投机性以及政治的不稳定性，德国的实例就是证明。
此外，公民投票会将政策撕裂后个别处理，而一般的政策都还必须配套，单一政策与其他政策之间的关联性，以及政策与政策之间相互的影响，均将无法顾及，以至于政府对于公投的结果难以因应，英国的经验就是最佳教训。
还有，因为公民投票缺乏民主制度中的妥协精神，在此信息发达的时代，多数的议题都无法以简单的“是”或“否”来回答，这反而会将议题两极化。况且，公民投票更是有心人士的利器，可利用议题煽动群众，以达影响选举结果的目的。因此，公投不会创造更多的民主，反而只会制造更多的煽情。
（本文作者是台湾国立政治大学国际关系研究中心兼任研究员）