将Facebook和Google变为公用事业的时机来到了吗？

被全世界誉为一大胜利的澳大利亚备受关注的《新闻媒体议价法案》（News Media Bargaining Code）终于通过，但这其实只是一小步，而且这小步可能走错了方向。
如果各国政府真的想收服Facebook和Google等互联网巨头的势力，他们需要认识到，大科技公司的监管是一个远远超出了媒体谈判的公共利益问题。他们应该将科技平台作为“公用事业”（public utility）来监管。

1月25日，尽管Facebook和Google进行了史无前例的游说反对，但澳大利亚政府还是通过了其《新闻媒体议价法案》，为全世界想要监管科技巨头的政府开创了法律先例。

不过，对于那些希望看到对科技巨头加强监管的人来说，澳大利亚的新法律肯定是个好消息吗？并不一定。

梅铎的媒体法案？

首先，该法律建立在一个脆弱的经济论点之上：如果说连结到在线的内容要付费是合理的，为什么在互联网上几乎从未发生过这种经济实践，甚至在“谈判不平衡”问题不存在的情况下？而且，如果科技巨头应该为连结付费，为什么只适用于大型媒体公司的内容？对于这些问题，澳大利亚政府没有给出令人信服的答案。

其次，法案对新闻业的影响可能并不那样积极。到目前为止，它只是推动Facebook和Google与包括梅铎（Rupert Murdoch）的新闻集团（News Corp）在内的大型媒体公司达成了私下的、不透明的协议，因此还不清楚科技公司支付的资金将如何重新分配，是否真的能够像政府官员所愿的那样“维持对公众有利的新闻行业”。它们的广告资金有多少会真正到达小型出版商手中，或者帮助澳大利亚的媒体多元化发展？这些问题，法案只让媒体高管们来决定。

第三，这项法案有可能最终产生与预期相反的效果。通过对互联网流量最大的网站进行补偿，该法将鼓励点击率最高的内容和类似小报的报纸，而不是独立媒体公司或更高质量的订阅型新闻平台。这部法律非但没有保护新闻业，反而可能会将科技巨头的大部分资金转向低质量、高流量的媒体公司。

最令人担忧的是，该法律可能会使未来对科技巨头的监管更加困难。通过鼓励科技巨头向媒体公司支付几十亿的费用——今天在澳大利亚，明天在世界其他国家——我们也给了科技巨头一个抗拒反垄断监管的理由：即“如果你破坏了我们的生意， 要谁来养活记者？”

媒体法案不仅不能阻止Facebook或Google推行当初导致公益新闻业几近死亡或虚假信息兴起的商业模式和做法，而且还可能给他们一个论据，让他们在未来继续这样做。

世界各国应该注意的不是澳州可疑的经济逻辑，而是他们监管者的勇气。

从这个角度看，澳大利亚政府真正的胜利并不是新法的内容，而是它在大科技方面立法所表现出的政治勇气。世界各国应该注意的不是澳大利亚可疑的经济逻辑，而是他们监管者的勇气。

如果各国政府真正想控制科技巨头的影响，他们需要推出更宏大的立法。为了遏制科技巨头垄断带来的负面影响，监管者需要采取更广泛的视角。他们需要认识到，数字基础设施对社会至关重要，它的供应关乎公众利益。Google和Facebook需要像公用事业一样受到监管。

健康的公共领域是一种公用事业

“公用事业”是一种可被视为“必要基础设施”的产品或服务。水、电、铁路或电信网络是公用事业的典型例子。

这些商品及其供应不仅是社会正常运转所必需的，缺乏这些商品和服务将对许多人的生活产生严重的影响，而且它们往往属于“自然垄断”。也就是说，所涉及的基础设施，水电大坝、大功率电网、铁轨或电信电缆等，建设成本非常高，几乎不可能被复制。举个例子：如果一家新公司想进入铁路业务，就不能简单地复制现有的铁轨和火车站。

经济学家和监管者已经开发了一套法规工具，可以帮助避免这种垄断导致价格滥用或供应不足。一个著名的例子是美国监管机构在80年代打破电信的垄断，将那个行业的“基本设施”（如电信电缆）与建立在这些设施上的业务（如广播和电视节目）分开。

然而，公用事业的概念也可以从广义上理解。除了“自然垄断”的经典例子之外，公用事业的概念所承认的是，有些市场对于用户不仅具有经济影响，而且对广大公众具有重大的政治和社会影响，因此有理由进行外部监管，以确保它们的运作符合公众的利益。

今天越来越清楚的是，像Facebook和Google这样的公司所开发的数字基础设施属于这种公用事业的概念。如今网络媒体中充斥令人担忧的虚假信息、AI偏见或两极化的兴起，让这个事实每天都更加清晰。在剑桥分析（Cambridge Analytica）和特朗普的时代，一个健康的公共领域，公民可以基于事实进行辩论，从而改进决策，不再是理所当然的。

人们越来越清楚地认识到，在互联网和社交媒体时代，公共领域需要精心培育，高质量的新闻环境是一种公共产品，它的缺失会给社会带来灾难性的后果。换言之，公共领域可以被认为是一种公用事业。

因此，如果互联网平台已经在很大程度上取代传统媒体成为公共话语权的主要载体，并且已经在公共领域的供应上具有准垄断，那么我们就有理由像公用事业一样对其进行监管。那么问题就变成了，像公用事业一样管理数字基础设施意味着什么？

重塑对科技巨头的监管

监管机构的重点不应该是澳大利亚法案试图实现的重新分配科技巨头所获得的收益，而是对他们赚钱的方式，即他们的专有算法，施加限制。

比起任何一家媒体公司，这些算法塑造了数以亿计的人如何消费新闻和获取信息的方式。它影响着我们如何相互沟通，我们相信谁和不相信谁，以及我们能够做出什么样的集体决定。

这些算法不仅仅是制造了“谈判不平衡”的问题。根据两位有着在Facebook工作经验的哈佛大学研究人员，更重要的是，算法提供了“公共领域的基础设施”，通过控制这个基础设施，“Facebook和Google塑造了我们数字公共领域的内容和特征，不仅集中了经济力量，也集中了社会和政治力量。”

当然算法不能像自来水公司一样被监管。因为像搜寻引擎这样的数字设施的质量取决于它们能收集多少数据，因此将“基本设施”与其他服务隔离并不总是可取的。数字基础设施的复杂性还意味着，即使在可取的情况下，这种分离也并非总是可能的。

但这并不意味着不能对Google或Facebook提供的“公用事业”进行监管。它只是意味着监管者需要创立新的方法来监管网络信息经济的自然垄断。在他们的研究里，两位哈佛大学研究人员提供了几种不同的探索途径。

监管者可以强迫科技公司遵守特定的网络规则，比如某些旨在避免AI偏见的算法公平条件。他们还可以要求大型互联网平台公开提供其主要算法设计方式背后的原理和一些基本统计数据：平台上的内容如何排名和传播？在什么样的情况下才会被删除？根据什么标准呢？这将为科技公司经常隐藏其社会影响的技术性决策提供公众监督。

最后，由于围绕算法设计的决策会影响到许多不同的持份者，监管者可以要求科技公司采用更具包容性的治理方法。公民陪审团（citizen juries）已经成功地用于其他公共利益领域，如医疗保健和气候政策。这些决策过程可以用来确保在开发数十亿人使用的产品时，不会只咨询少数矽谷工程师的意见。

这些问题是监管者创新的机会。在公用事业概念的指导下，他们应该尝试新的决策机制，并构建我们社会所需的制度和规则，以确保互联网公司不仅为少数科技（或媒体）大亨的利益服务，而且为广大公众的利益服务。