示威浪潮带来“共识”　美国警队改革成不可逆之势

“黑人的命也是命”（Black Lives Matter）示威浪潮自上周稍见消减，不过，一度遍及全美数百个大小城市的骚动已将民众视线聚焦到警队执法的制度性问题上，“解散警队”（Abolish the Police）、“取消警队经费”（Defund the Police）等标语渐成主流诉求。

目前，非裔男子弗洛伊德（George Floyd）遭警员杀害之地明尼苏达州明尼阿波利斯市（Minneapolis）的大多数市议员已表明支持解散警队；国会民主党人推出了《警务公义法案》（Justice in Policing Act）；国会共和党人则责成其唯一非裔参议员斯科特（Tim Scott）起草改革警队的法案。连自称“法律与秩序总统”、否认警队存在制度性歧视的特朗普也将推出全国武力执法准则。由此可见，美国警队改革已成为不可逆之势。

美国警队主要由各地方当局管理，全美有近1.8万个执法机构，各地政府都陆续推出不同的改革提案。例如洛杉矶市长加切蒂（Eric Garcetti）主张削减最多1.5亿美元的警队开支，并停止由警队回应邻居争执、露宿者或学校纪律相关的案件；华盛顿特区市议会也以绝大比数通过紧急法案，禁止警方向和平示威者使用化学刺激物和橡胶子弹。

民意逆转？各州急推改革

当中，纽约州州议会迅速通过了一系列历年累积而来的警队改革法案，由州长科莫（Andrew Cuomo）于上周五（6月12日）签署落实。首先，纽约州将订明“锁喉或类似抑制手段”为C级重罪，最高可判囚十五年。其实自1993年起，纽约市警察局（NYPD）已禁止使用锁喉，可是在2014年疑锁喉致使非裔男子加纳（Eric Garner）死亡的警员不仅没有被刑事起诉，而且警方待至去年才正式将他免职。

其次，所有与警察相关的死亡案件将交由州检察长独立调查和起诉，以免下级的检察官为了个人仕途、出于维持与警队友好关系和起诉警方搜证困难等问题，而疏忽处理针对警员的刑事案件。同时，州议会也不顾警察工会的反对，取消警员纪律记录须先得到本人书面同意才可以公开的规定，与其他政府人员看齐。

新法也规定警员在开枪后六小时内须汇报事件，并加强警员配戴随身镜头的管制，同时也将出于种族歧视的虚假报案订为刑事罪行。科莫更以州经费作威胁，签署行政命令要求警察当局在来年4月前提交地方政府可接受的改革警队执法计划，而计划必须有社区参与。

各州之所以如此迅速回应诉求，一方面当然是要平息示威民众的怒火，另一方面也是对全国民意逆转的回应。《华盛顿邮报》在当地时间6月2至7日进行的民调显示，有69%受访者认为弗洛伊德被跪颈杀死的事件突显警队处理美国黑人的更普遍问题，认为这是个别事件的只有29%。该报在2014年加纳疑被纽约警员锁喉致死时也做过同样的民调，当时只有43%受访者认为事件突显警队的普遍问题，认为是个别事件的则高达51%。六年之间可见美国民情逆转。

此等民调结果并非“个别事件”。美国广播公司（ABC）、美国有线新闻网（CNN）与皮尤研究中心（Pew Research Center）近日的相关民调也显示，有60%至74%不等的大比数受访者认为，事件突显执法或司法体制对非裔美国人有不公待遇。此等比例相较数年前的同类调查，有可观提升。

警队的结构性问题

民情逆转可算是迟来的醒觉。美国部份警员滥用武力并针对少数族裔的现象一直存在，例如被警员杀死的非裔人口比率就比白人高出近2.5倍。而且警队似乎也不在乎部份警员的种族歧视嫌疑，例如明尼阿波利斯市警察工会主席卡罗尔（Bob Kroll）就曾因以“恐怖份子”称呼当地一位穆斯林议员，并曾在外套上戴有“白人力量”字句而饱受批评，如今他还坚持维护杀死弗洛伊德的警员。

更进一步而言，美国的司法体系和警察制度一直使犯错的警员更易逍遥法外。虽然美国警察纪律处分的资料极其散乱，可是根据俄亥俄州鲍林格林州立大学（Bowling Green State University）刑事司法教授史丁逊（Philip M. Stinson）统计得来的资料，自2005年至今，全美国只有110名非联邦执法人员被控谋杀或误杀，当中更只有42人罪名成立，可是全美每年被警察射杀的平民达约1,000名。

警察甚少被刑事检控，主要原因在于依靠警方提供案件和证据且赖以升职的检控官，通常会较愿意保持与警方的良好关系。布朗大学社会学家范克勒夫（Nicole Gonzalez Van Cleve）就曾撰文指出，“警方为检控官制造案件，而作为职业礼仪，检控官也被期许会尊重警方的权威。”同时，检控警员使用过分武力杀伤他人的举证要求非常高-检控官要证明涉事警员“蓄意”杀伤受害人，否则罪名将不成立。

除了刑事控诉之外，民众当然也可循民事索偿。然而，美国有所谓“有限豁免权”（Qualified Immunity）的法律原则，订明若公职人员未有侵犯“明确公认”（clearly established）的法律或宪法权利的话，蒙受损失的民众不能向涉事人员索偿。此“明确公认”的标准订得极高，曾有上诉法院判定“偷取执行搜查令得来的财物”并没有侵犯明确公认的权利，因此不接纳索偿呈请。

虽然民众仍然可以控告涉事的警察局，而在此等案件中，申诉人胜诉的机会似乎甚高 -一项集中统计纽约市警察局民事诉讼的民间数据显示，申诉市民的胜诉率接近97%。可是最后负责赔偿的也只是警察当局，涉事警员则丝毫无损。单是纽约市在2015至2018年间，就因警察的不当行为而付出超过1亿美元的赔偿。

同时，由于警察工会是罕有得到共和党支持的行业工会，且民主党向来也不敢向任何工会“开刀”，其势力数十年来不断增长，也在警员聘用合约中加入了极多有利成员免受纪律审查的条款。路透社在2017年翻查了美国各地共82份警员聘用合约，发现绝大多数要求当局在极短时间内（可短至六个月）将警员的纪律记录删除，使警长极难解雇有不当行为往迹的警员，也让有犯错往迹的警员能轻易在另一警区重投警队。例如杀死弗洛伊德的绍文（Derek Chauvin）身上就有至少17项不当行为的投诉。

同时，也有近半聘用合约规定正接受内部调查的警员，在接受审问之前，可先行阅读调查人员掌握的所有证据、证供，甚至调查相关的笔记。这无疑让这些涉嫌有不当行为的警员可先行“编造故事”，让自己更容易脱身。

联邦修法　两党介入

针对这些警队的结构性问题，国会民主党人的《警务公义法案》提出了一系列回应。除了要求联邦执法部门配戴随身镜头、禁止他们以锁喉制服他人外，此法案还对全美各地警队提出了更严厉的司法和制度上的掣肘。首先，法案提出修改联邦法律，将检控警员滥用武力杀伤他人的举证标准从“蓄意”降低至“知情或鲁莽”，使检察官更容易将被控警员绳之于法。

对于一直备受争议的“有限豁免权”，法案将联邦与各州执法人员排除在外，使得他们不能再引用“有限豁免权”来避免公众的民事索偿。不过，此提案早被白宫评为绝不可行，而且也未见于共和党传闻中的警队改革方案中，因此通过机会不大。

鉴于美国警察制度分散、有关警员纪律的记录不全，法案也提出建立全国性的执法人员不当行为资料库，要求各州向司法部报告该州警方的使用武力记录，方便各地或联邦政府查找和惩治犯罪警员。同时，法案也以联邦资助作为诱因，要求各地警队接受更为严谨的使用武力守则，并推行对警员的反种族歧视训练。根据美国新闻网站Axios引述消息人士报道，共和党的改革主张也有类似的提案，不过，共和党倾向不用硬性规定，而以联邦资助作为鼓励。

面对改革警队的风潮，一向支持警方强硬执法且置身事外的特朗普，上周四（6月11日）到得州达拉斯（Dallas）出席竞选募款活动时宣称，他将会以行政命令方式鼓励各地警队遵从“使用武力的专业标准”。虽然特朗普没有说出具体细节，但他一度决定了在6月19日这个纪念黑奴解放的“六月节”（现为避争议已押后一天），在近百年前针对黑人种族屠杀的现场俄克拉荷马州塔尔萨（Tulsa）举行疫情以来首次大型竞选集会，可见特朗普也不能不插手炙手可热的种族问题，以及当中最受注视的警队改革。

弗洛伊德之死所引发的示威现在似见缓和，不过示威激起的警队改革浪潮看势将会陆续有来。这对于以警暴闻名的美国而言，当然是难得的好事。

上文刊登于第218期《香港01》周报（2020年6月15日）《示威浪潮带来“共识”　美国警队改革成不可逆之势》。

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