【新冠肺炎】抗疫团结未到位　欧盟时日无多

欧盟各国领袖上周四（4月23日）进行视像峰会，正式同意约5,400亿欧元的贷款救济措施，并承诺设立所谓的“复苏基金”（Recovery Fund）。于各界关注的“新冠债券”（Coronabond）上，领袖们却未有着墨，只将下一波抗疫救市的细节放在预计将于本周三（4月29日）公布的欧盟预算草案之上。

这场外界原以为会通宵达旦的会议在数个小时内就完结了事，也没有过去北方债权国与南方债务国之间的火药味。虽然法国总统马克龙再次警告欧盟将面临解体，不过在德国总理默克尔会前已表明愿意“大大提高德国对欧盟预算拨款”的背景下，意大利总理孔特（Giuseppe Conte）也表示“我们达成了数周前难以想像的重大进展”。由此可见，即使各国尚未能达成全面共识，大家也知道维持“团结”公关形象的重要。

“新冠债券”的暗渡陈仓

会议有两大成果。首先，欧盟救济的讨论已由“新冠债券”等由欧元区共同举债的争议，转到既有的欧盟预算话题上，让政治意味浓厚的“新冠债券”问题可以沉闷且繁复的欧盟官僚技术用语—诸如“多年度财务框架”（MFF）、“复苏基金”、“预算空间”（Budget Headroom）等—去较为低调地处理。这其实也是专门用语多如天上繁星的欧盟建制所惯用的“去政治化”手段。

其次，这一次欧盟预算预计将有重大的变革，主要来自预算占成员国经济产值的数额，以及随“复苏基金”而来的借贷能力。

早在新冠肺炎疫情来袭之前，英国脱欧后无大事的欧盟领袖已集中精力，争论到底未来七年的“多年度财务框架”是要占成员国经济产值的1%还是1.1%。当中主要矛盾正是德国等欧盟预算净支出国不愿意欧盟变成所谓的“转账联盟”（Transfer Union），即由盟内较富裕国家去补贴较贫穷国家的经济发展。然而，在新冠肺炎疫情的危局之下，默克尔态度突变，料将导致其他经济规模远较德国小的“守财国”难以对抗疫预算增加说“不”—奥地利总理库尔茨（Sebastian Kurz）在视像峰会之后就表示，奥地利“也”准备好展示团结，以支持欧洲的经济复苏。

鉴于欧盟预算本身以长期发展计划为主，增加拨款对抗疫救济直接帮助不大，于是所谓的“复苏基金”便派上用场。其一，“复苏基金”是欧盟预算框架之下可让各国与欧盟建制较为自由使用的工具，在有救济需要的国家时将有更大灵活性。

其二，“复苏基金”也为“新冠债券”提供了暗渡陈仓的空间。欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）已表明，“复苏基金”的资金将来自“预算空间”提升后欧盟委员会的贷款能力。所谓的“预算空间”，即欧盟实际支出与欧盟各国出资上限之间的差距，差距愈大，欧盟委员会以低成本借款的能力就会愈高。于是，得到“预算空间”借款能力加持的“复苏基金”就变相成为了不称作“新冠债券”的新冠债券。

冯德莱恩指，欧盟成员国因各自财务状况不同，振兴经济与产业的能力有重大差异，因此欧盟委员会将使用“复苏基金”去“平衡”这种失衡。她又声言“复苏基金”的规模不以十亿百亿计算，而是上万亿欧元的计划，符合西、意等国提出1.5万亿欧元救济的规模。

贷款与资助之争

然而，欧盟每次展示团结的背后都有分裂的因子。这次外表尚算光鲜的团结当然也埋藏着下一波重大争议的种子。

首先，默克尔大增德国预算拨款的豪言壮语，并没有附上一个确切数字。程序上，默克尔固然要静待冯德莱恩提出“多年度财务框架”的细节之后才加以讨论。不过，她此举明显是将难解问题藏在写着“团结”二字的地毡之下，暂时装作看不见地毡表面的凹凸不平。

一向敢言的马克龙上周四会后就先行开天杀价，直指欧盟的整体救济方案至少要占欧盟经济总量5%至10%，即大约一至两万亿欧元，这将是现有欧盟每年预算近十倍之数。政府负债将突破经济总量100%的法国，此时已明显站在意大利、西班牙等国一方，向北方“财主国”力争权益。

更严重的是，即使德国、荷兰等债权国愿意供款，“拨款各国的方式”也是此次会议的“团结”旗帜下各方不介意让外界看见的明显分歧。在债权国一方，默克尔明言欧盟救济的种类将有“限制”，而不必受助国还款的资助“并不在我会同意的类别之中”；在债务国的一方，马克龙声言如果“共同承担的债务”只以贷款方式支持受助国的话，“这将不能解决根本问题”；同时，他更用上“财政转账”（budgetary transfer）一词去形容他所主张的免偿还资助，明显是要将债权国国民心中恐惧的“转账联盟”一说常态化。

贷款与资助之争的核心问题在于，如果意大利、西班牙，甚至法国等国只能以借贷刺激经济的话，它们的负债将高唱入云，即使有欧盟委员会这种“友善债主”在短期内愿意以低成本贷款，未来各自的政府开支成本定将大增。例如意大利目前国债占经济总量已高达135%，如果以德国现有的抗疫救市规模对照，此比率将上升至150%以上，这还未将意大利本年生产总值将下跌9.1%的预估计算在内。疫情过后，这些国家的财务状况与作为欧盟参考标准的德国将愈走愈远。

另一方面，以德国为首、对于免还款资助的坚决反对也有其内在逻辑。早前宣称“只有欧洲繁荣，德国才会繁荣”的默克尔，其实并非只顾“守财”。不过，在她的考虑中，欧盟发债再一次性低息贷款予各国，其实已解决了财务状况不佳的国家在疫情之中的借贷成本问题，而它们的财困问题却是经年累积的结构性问题，绝不应该由德国资助，让此等情况继续。她的逻辑正是：要解决欧元区各国财务状况不同的情况，债权国愿意供款救助的同时，债务国也必须愿意改革，让两类国家逐步走近。

文首5,400亿欧元救济中的约2,400亿“欧洲稳定机制”（European Stability Mechanism），传统上正属于这种带有改革条件的支援机制。这套机制早已被声言“不相信任何来自欧盟的贷款”的意大利极右联盟党（Lega）领袖萨尔维尼（Matteo Salvini）批评为对意大利主权的攻击。如果“复苏基金”最后决定以贷款模式运作，意大利政府将面对重大压力去否决此等“救济”。由此可见，这个预计将于5月6日另一场欧盟峰会上演的争议，将会是欧盟各国领袖政治工艺的重大考验。

政治解决　刻不容缓

这场争议的关键难题在于，即使欧盟各国领袖都有意愿妥协，但新冠肺炎疫情影响之紧急，以及欧盟救济议题的全面政治化，实在让领袖们难有空间以政治语言艺术，以及欧盟建制漫长的谈判过程，去重演以往种种消解各国重大争端的戏码。疫情并没有留给他们这样的空间与时间。

根据意大利3月至4月的一项民意调查，已有45%受访者将德国视为“敌国”，连与意大利在欧盟救济问题上几乎站在同一阵线的法国也身受其害，38%受访者认定为“敌国”。有意大利地方政治人物指出，意大利目前的反欧盟情绪已达至前所未见的高峰。有论者甚至猜测，即使德国、荷兰等国愿意以欧盟预算空间，加上“复苏基金”，直接向意大利发放无偿资助，这种名义上不是“新冠债券”的新冠债券也未必能挽回意大利对欧盟主要国家的反感。萨尔维尼更毫不讳言地呼吁孔特要追随英国的脚步脱离欧盟。

另一边厢，1999至2004年曾主管欧盟内部市场的荷兰籍欧盟专员保基斯坦（Frits Bolkestein）则在当地报章撰文，直指类似新冠债券的共同债券将是欧盟的“棺材钉”，用词与萨尔维尼几乎同样激烈。而根据德国一项4月初进行的民调，有41%受访民众宁愿意大利退出欧盟，也不愿成立共同债券，持相反意见的比例则有38%。

有趣的是，当受访者被告知新冠肺炎疫情如何影响意大利国债负担、意大利脱欧或导致欧元区解体（并影响德国出口），以及共同债券对德国支出的影响后，虽仍有35%民众支持意大利脱欧，但支持共同债券的比例上升至48%。此等结果显示，欧盟尚未到无力回天的境地。当民众知道新冠肺炎疫情是欧盟整体要面对的共同难关，当民众知道欧盟各国已是难已分割的经济命运共同体，即使他们自己的国家要付出一些代价，不少人也还是愿意付出。

然而，要让这套欧盟各国荣辱与共的精神再次成为主流，欧盟领袖手中的时间已剩不多。如果他们未能把握这最后的光景的话，或许欧盟本身也是同样的时日无多。

上文节录自第211期《香港01》周报（2020年4月27日）《抗疫团结未到位　欧盟时日无多》。

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