【新冠肺炎】美国万亿救市　向前看还是走回头路？

为了进一步挽救美国经济，以缓减新冠病毒的冲击，美国国会参议院上周三（3月25日）以96票赞成、0票反对的绝对优势通过了约值2.1万亿美元财政刺激计划。这是美国历史上最大规模的救市计划。由于多数众议员因为疫情离开华盛顿，众议院上周五（3月27日）以口头表决通过了该计划。

长近900页的经济刺激法案才刚通过，诸如如何救济个别企业等具体落实层面的细节尚未得见。大体而言，这份总金额比2008年金融海啸救市法案高出两倍的历史性巨额计划主要包括对个人直接派钱、更强有力的失业保障、对航空和酒店等大小企业的贷款和补助，以及为医院、州和市政府提供更多医疗资源。

根据预估，联邦政府将花费约3,010亿美元用于直接支付给个人和家庭，约3,490亿美元用于小企业贷款，约2,500亿美元用于失业保险福利，约4,540亿美元用于向陷入困境的公司提供贷款或贷款担保。因疫情陷入困境的美国客运与货运航空企业将获得320亿美元直接经济援助。此外，该法案还将为医院和退伍军人医疗服务提供约1,170亿美元的资金，并为因应对新冠病毒而陷入资金短缺的州和地方政府提供约1,500亿美元的财政资金。

在个人和家庭支援方面，年收入低于7.5万美元的每位成人将一次性得到1,200美元的直接补贴，每个未成年人士亦将得到500美元。个人和家庭收入愈高，所得直接补贴就愈少。年收入超过9.9万美元的单身人士、年收入超过19.8万美元且没有子女的夫妇将被排除在补贴范围外。另外，失业救济金每周增加600美元，增加金额最多持续四个月；而且，失业救济亦将适用于因疫情失业、局部失业或无力工作的自雇人士。

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抗疫法案的升级与质变

此经济刺激计划是国会通过的第三个抗疫法案。早在3月6日，美国总统特朗普已签署国会通过的83亿美元首个紧急支出法案。当时明显低估疫情影响的特朗普政府最初只提出25亿美元的要求，但在疫情愈发严重之下，两党议员都认为应该加大紧急资金的拨款。 当时美国只得233人确诊，且未有广泛的“社会疏离”（social distancing）措施。因此，该支出法案也集中于医疗层面，当中86%资金用于各州及联邦层面疫情防控，降低相关医疗救助的成本。其中，3亿多美元用于检测试剂、疫苗及治疗方案。法案同时允许美国卫生与公众服务部（HHS）监管疫苗商业价格。

至3月18日，在“社会疏离”政策的推广之下，疫情对股市与实体经济的打击愈发明显，特朗普又签署近1,000亿美元的“家庭第一”（Families First）法案，抗疫与补助并施，当中包括免费提供病毒检测，为受困民众推出带薪病假、加强失业保险、紧急食物援助等。

法案通过后，本着救市为要的特朗普政府更提出一万亿美元刺激经济计划，以配合联储局的“放水”措施。联储局本月以来两次紧急减息，将利率急降至近零，上周一（3月23日）更宣布将继续购买美国国债和按揭抵押债券以支持市场平稳运行，不设额度上限。

绕不开的党派纷争

白宫经济顾问库德洛（Larry Kudlow）上周三表示，除了约2万亿美元的经济救助计划外，联储局还将提供4万亿美元以稳定金融市场，提供贷款担保支持，以及扶助一些受打击的行业。按照这一说法，美国的第三轮抗疫救市计划总额已攀升至6万亿美元，延展至美国经济的每一个角落。

前两次法案没有遭遇两党阻隔，尽管一些共和党议员对“紧急支出法案”抱有不满，但在疫情蔓延的形势下，两党多数议员均认为“有法案”总比“没方案”好。但是，围绕金额比此前高出近廿倍大规模救市计划，共和党和民主党都有自己的盘算。该法案历经五天的马拉松式谈判，并曾两度在参议院闯关失败。疫情期间的立法也未能绕过党争。共和党人虽以53票对47票的优势掌控参议院，但由于议会拉布的威胁，法案必须通过60票的门槛。一些参议员因为感染新冠肺炎或与确诊患者接触而自我隔离，共和党出席人数减少，使得民主党有更多筹码加入自身偏好的内容。

起先，共和党政府提出为小企业提供约3,500亿美元援助贷款、以及约2,500亿美元现金用于直接支付个人和家庭等计划，得到广泛支持。但民主党人认为，救市计划对劳工和普通家庭的帮助依然不足，希望经济救助更多向抗疫一线的州政府和医疗机构倾斜。为此，上周一，众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）甚至公布了另一份2.5万亿美元刺激计划，明确向请求援助的各州政府拨款2,000亿美元，与参议院的共和党方案争一日之长短。当中还加插族群平权和环保内容以图“暗渡陈仓”。此举引来共和党人的严厉批评，认为民主党这种藉疫情“夹带私货”的行为令人不齿。

不过，共和党人其实也不无经济意识形态的坚持，例如临近投票时，以格雷厄姆（Lindsey Graham）为代表的共和党参议员要求修改部份条款。他们认为，这一经济刺激计划中有关失业救助的幅度太大；失业保障等于变相鼓励企业裁员或鼓励消极就业。不过，在民主党人的角度看来，这却是共和党人未理解到处于社会和经济金字塔底层的人急需这部份补助，也未理解到在禁足令下，为这些人提供补助也是为了消减经济冲击。

虽然这些党争与左右意识形态分歧是司空见惯之事，但民主党的核心诉求却是金融海啸之后有利巨企与富人、忽略低下阶层的救济政策不会再“借尸还魂”。无论这是出于政治策略的考虑，还是政党的政治信念，这一点坚持明显胜过共和党的保守与因循。

救市方案要救受疫情重击的巨企，当然无可厚非。可是，共和党原本的方案却没有为受助企业如何使用救济款项加上条件，也没有为财政部如何救济企业建立任何监管机制，更订明商务部有权不公开受助企业身份长达六个月，且亦没有要求企业必须保留既有的支薪员工。对于本身经营酒店业的特朗普而言，法案也没有禁止相关款项用于白宫、国会议员和联邦高官的事业中，造成严重的利益冲突嫌疑。

金融海啸历史不必重演

如此种种条文，极有金融海啸救市重演的意味。于是，民主党人即使知道阻延法案通过会面临巨大民意压力，还是坚持救市计划要对大型企业获得救济设置条件，限制这类企业回购股份、给高层管理人员涨薪或裁员。参议院少数党领袖舒默（Chuck Schumer）的办公室便称，刺激法案要阻止特朗普及其家人，以及其他政府高官和国会议员从财政部的刺激计划中获得贷款或投资。

面对民主党的合理坚持，共和党人难以在此等细节上多作纠缠。因此，在获通过的法案文本中，舒默的建议被接纳，而财务部在此法案框架下对于任何企业的援助、贷款和投资也须即时向国会公布。同时，法案将建立督察长（inspector general）的职位以及由五位议员组成的国会监督理事会，负责监督财政部对企业的各项支援，财政部长将有义务为其决定作供。

虽然抗疫与救民生分秒必争，可是新冠疫情也不该变为像金融海啸的危机一般，让急忙救市的考虑救了不必且不应被救的人，更忽略了需长远支援的普罗大众。上述的监管，未必能保证金融海啸的历史不会重演，却至少是向前看的尝试，而非因循旧路。

从疫情的严重性来看，即便是数万亿的救市计划，也难以确保万无一失。例如，俄亥俄州州长德瓦恩（Mike DeWine）上周三提出高达140亿美元的预算缩减，以平衡预计收入即将大减的州政府财政，可是联邦政府对此却只提供21亿美元的援助。纽约州长科莫（Andrew Cuomo）也认为法案拨给纽约州的31亿美元就如“杯水车薪”；该州在法案通过时已经花费了至少10亿美元抗疫。如果疫情得不到有效控制，我们可以预见美国将推出更多的救助法案。然而，有了金融海啸的前车之鉴、有了这次政府救市接受较严格监管的共识，疫情之急实在不应、也不必让美国重复过去的错误。

上文刊登于第207期《香港01》周报（2020年3月30日）《美国万亿救市　向前看还是走回头路？》。

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