Facebook vs 欧盟：网上言论自由谁来管？

Facebook行政总裁朱克伯格（Mark Zuckerberg）周一（2月17日）罕有现身比利时布鲁塞尔，四出拜会国际名气比他低上千倍的欧盟产业及数码政策负责人布雷顿（Thierry Breton）等欧盟委员会专员，并呈上一份长22页的网络言论内容规管建议书。可是，朱克伯格却讨得一个灰头土脸。两人会面后，布雷顿直称：“不会是我们要迎合这家公司，而是这家公司要迎合我们。”

朱克伯格此刻到访欧盟，当然并非空穴来风。欧盟委员会将于周三（19日）公布一系列规管数码领域的政策草案，当中更包括管制对人工智能的使用等等规章。早在1月，Google与微软的总裁已曾到访布鲁塞尔；周一，苹果公司的一位副总裁也同时身在布鲁塞尔。此等频繁访问，当然也是为了游说欧盟为其数码规管“减辣”。

欧盟标准规管全球

欧盟诸国没有首屈一指的跨国互联网巨企，可是其大陆法对每项事务明文规管的传统，加上欧盟整体市场之大，却使布鲁塞尔成为规管全球互联网的“首都”。其2018年的《通用数据保障条例》（General Data Protection Regulation，简称GDPR），导致全球绝大部份跨国网站也要更改其私稳保障政策；而欧洲议会在2019年4月的《数码单一市场版权指令》（Directive on Copyright in the Digital Single Market）也最晚将于2021年中由各国落实，势将以“超连结收费”等方式改变网络生态。

由于欧盟市场之大难以为跨国企业忽视——根据2019年第4季数字，Facebook有近30%全球广告收入来自欧洲地区——而其他跨国互联网公司有主要业务的美洲及亚太地区国家又没有类似的多国联合规管模式，在“同一服务、全球通行”的成本考量之中，互联网公司为免花费成本额外提供“非欧盟”版本的服务，就惯以欧盟的高标准为指标，使欧盟俨如全球互联网的实然规管者。

对于诸如Facebook、Google（包括其搜寻器及YouTube）、Twitter等以第三方为其内容主要提供者的数码服务来说，近年各界对假新闻、网络不当言论的担忧，以及此等担忧所带来的名誉和规管风险，则是他们对欧盟未来作为的最大关注点。

从“反对规管”到“请求规管”

这些多数来自美国的企业，向来高举“美式言论自由”，即使是主张纳粹主义的仇恨言论也该被容许。然而，在2016年经历英国脱欧公投与特朗普当选带来的政治震荡后，美式言论自由该被管制，几乎已成为美国自由派的共识。为了自身的名誉和以自由派为多的员工忠诚，这些企业也着手落实一些言论管制——例如Facebook与Google就分别聘请了万多位内容协调人（Content Moderators）去筛选不当内容，前者更聘用路透社等资讯巨企去帮忙查出假新闻，并将花费近1.3亿美元成为一个独立监管委员会去检核其内容检查原则。

然而，由于不当言论内容的准则不清、因国家种群而异，而且一个不当的内容在不同的脉络之下也可以变为恰当（反之亦然）——例如一段纳粹礼的影片可以是纳粹主义者的言论，也可以是反纳粹主义者的恶搞作品——导致内容协调的成本极高。例如Facebook在2019年第4季的净收入只录得7%的同比增幅，相较于2018年的61%可算是跌得惨不忍睹，而2018年底正是朱克伯尼“承认过去错误”的“高峰期”，同时开始落实了一连串对其用户发布内容的管制。

在“网络内容不得不管”已成共识的世局下，这些过往回避规管的企业，现在则只期望将规管网络内容的风险、责任与成本减至最低，却又不会引来名誉上和经营上的损失。此中唯一出路，正是将自身包装成“内容平台”而非“内容发行者”，把规管内容的责任交到第三方手中。在目前的官商结构下，这个第三方似乎非政府莫属。因此，Facebook等企业就从数年前的反对规管立场，走到如今对政府规管提出要求的境地。

问题在于，政府管制通常只会加重成本，然而在政府不规管的现况，无所适从的企业却也要面对成本不断增加，还要负上破坏言论自由的污名。朱克伯格周一的建议书，正是想提出一个“适当”的政府规管方案，试图解开这个矛盾。

对企业最“适当”的规管？

建议书提到言论内容规管主要有三大类别：

一是要求互联网企业跟从某一套系统和程序，例如内容检核的标准和订立过程需要公开、用户对标准有一定话语权、内容删除后有申诉机制、企业须定期公开其内容检核的相关数据等；

二是要求相关企业达至一些特定的目标，例如在有问题内容被举报24小时之内必须采取行动、将有问题内容的阅览度降至某特定水平之下等；

三是由政府立法要求互联网企业删除某一类的言论，例如悔辱他人宗教信仰的言论等。

Facebook明言，第一类的系统或程序规管是最佳出路。虽然建议书对此有不少说理式的论述，不过说到底如果政府规管大多限于此等范畴，类似Facebook等巨企此刻几乎已能合格过关；而且，这些程序性规则的运作成本与企业规模大小的连带关系不大，更能变相阻止其他较小型的竞争者加入市场，可说是一石二鸟。

相较之下，政府若在第二和第三类作较严格规管，这些互联网企业的合规成本料将大增。首先，企业所经营的网络内容愈多，其要作出的个别审查数量及达成个别审查目标的难度将愈大；其次，不同司法管辖区也有可能订立出不同的的受管制言论和特定的审查目标，使互联网企业必须制定各种互相区隔的系统来迎合不同市场的要求，大大加重成本。例如如果欧盟明文规定任何赞扬纳粹主义的言论也该预先被删除（若上诉成功才可发布），那么Facebook就要小心区隔开美式言论自由下容许的支持纳粹言论。

Facebook当然没有完全否定第二和第三类规管的存在价值，却强调各国立法先不能顾此失彼、不能忽视规管的实际可执行性，也不能将一地之标准加诸他国之上。在Facebook高举全球性标准化的规管之际，其用意基本上正是要求欧盟不要“滥用”其现有实然互联网规管者的地位，而在后两类规管之上先寻得全球主要国家和地区的共识。

不过，在规管互联网的问题上，欧盟的管治哲学似乎已有所更变。目前的欧盟数码政策主要由主管产业的布雷顿，以及主管竞争事务的维斯特加（Margrethe Vestager）负责。布雷顿在回应朱克伯格的建议时，就特别批评其建议书对Facebook的市场支配性地位。

由于网络言论的管制与企业支配地位的竞争性问题，理论上属于不同范畴，布雷顿将两者合为一论，可见其实欧盟有意藉其全球规管者的地位，对诸如Facebook等外来巨企作出某种程度上的制约，甚至借机尝试扶持来自欧洲的竞争者。然而，此等欧盟本位的产业思维尚在萌芽阶段，布雷顿预计在本年内详尽公布的规管内容也难以预料。

无论是在Facebook的建议上，还是在欧盟缓慢的政策出台过程中，我们也可以看到：出于各方不同的考量，大家都知道互联网不得不管，而当中“为何管”、“由谁管”与“如何管”的问题却尚无解答，各持份者也只能摸着石头过河。