普京提修宪、内阁即总辞　俄罗斯政坛地震见权力交接蓝图

上周三（1月15日），正当全球目光都聚焦白宫的中美首阶段贸易协议签署之际，远在莫斯科发表国情咨文的俄罗斯总统普京，却一反预期主动提出继续将总统任期限定于两届为止，并把总理提名及任命权转交到国会手中、将原本只属咨询性质的国家议事会（State Council）写进宪法之中，削弱总统权力。他更表明修宪计划需付诸全民投票，据称可于本年内举行，将会是1993年以来首次。

正当外界不明所以之际，坐在普京身旁的总理梅德韦杰夫（Dmitry Medvedev）随后立马宣布内阁所有成员集体辞职，声言要给予普京足够空间去作出所有必需的决定，部份内阁成员甚至未有被预先告知。俄罗斯突如其来的宪制及政治巨变，几乎从美国总统特朗普手上抢走当日的新闻头条位置。

普京现年67岁，其总统任期将于2024年届满。根据俄罗斯现行宪法，总共当了十六年总统的他已不能再寻求连任。俄罗斯国立高等经济学院教授高念甫（Andrei Karneev）及《生意人报》（Kommersant）主笔Mikhail Korostikov皆向《香港01》记者表示，普京是在为权力交接铺路，或通过国会，或采取所谓“哈萨克模式”-自1990年即以总统身份领导哈萨克的纳扎尔巴耶夫（Nursultan Nazarbayev）去年请辞后便以“国防安全委员会主席”的身份配合“国家领袖”的荣衔发挥影响力。

普京曾在2008年两届总统任期届满后，让梅德韦杰夫当上总统，自己则以总理之职行使实权，到2012年修宪完成后，再参选重新接过总统一职。如今，由普京提名、于上周四（1月16日）正式获国会任命的新总理米舒斯金（Mikhail Mishustin），是一位1998年以税务官员身份加入政府、自2010年起领导整个联邦税务局的技术官僚，看似难掌大权。有见“历史重演”的迹象，不少评论也猜想，当了四年总统、近八年总理兼统一俄罗斯党主席的梅德韦杰夫，实际上是被普京“踢走”，换上一个鲜为人知的官员“占着总理位置”，好让普京日后能更容易利用其无人能及的政治声望，继续主导俄罗斯政治，改任总理行实权，或以国家议事会主席身份当“太上皇”。

“东方独裁者”纯属假象

面对评论将他套进“东方独裁者”剧本，普京上周六（1月18日）表明，他不愿重回1980年代中期“国家领袖掌权，一个接一个待至下台之时也没有保障好权力更替的必要条件”的困境。可是，外界对此仍是深有怀疑。

到2024年，普京将年届72岁。虽然普京历来以运动健将的硬汉形象著称，不过岁月催人老，连向来主打雄性魅力的普京月历写真，在其2020年版本中，也换上了他穿着西装与特朗普、德国总理默克尔等世界领导人谈笑风生的画面。正如将于2021年卸下其十六年德国总理地位的默克尔一样，普京无可避免要处理未来的权力交接。

再者，即使新任总理米舒斯金尚无竞选经历或政治声望，但普京本人在1999年被时任总统叶利钦（Boris Yeltsin）任命为第一副总理、代行总理职务时，也是一个政治经验尚浅的俄罗斯情报部门主管。而且，工程师出身、现年53岁的米舒斯金掌管税局以来，施政有声有色。英国《金融时报》去年7月底就曾以《创造未来税务官的俄罗斯角色》为题，介绍米舒斯金以高科技系统堵塞避税弊病与地下经济的成就。俄罗斯的增值税避税比率已由他上任时的20%跌至今日的1%，税收总额也在其任内翻了一倍以上。如此一个能吏，难说没有普京的影子，其就职后的第一击就是承诺落实横跨13个项目、总值超过400亿美元的国内政策。

逐步建构接班制度

另外，除了将内阁任命权交到下议院国家杜马（State Duma）手中，普京的修宪提议其实还有多种权力架构和法理上的转变：作为上议院的联邦委员会将获得免除法官职务的权力，宪法法院也将得到检查宪法法案的权力；任何关键官职的候选人，诸如总理、内阁成员、州长、联邦机构主管、国会议员、法官等，都不能拥有外国国籍或居留权，而总统候选人更须长居俄罗斯二十五年或以上；同时，由于各州州长皆是国家议事会成员，后者在联邦层面的权力提升，将使各州领袖更能有效参与全国性政治；另外，宪法也将订明任何国际法须在不与俄罗斯宪法抵触时才能执行。由此可见，此次修宪并不是单纯的加大国会权力和总理独立地位那么简单。

目前离普京卸任尚有近四年，在此时预先铺陈未来宪政结构，正显出他的首要目标是要稳妥地逐步处理好权力交接。这不仅是人的问题，也是制度的问题。

自上世纪九十年代便成为普京亲信的梅德韦杰夫一直获得普京重用，当然是最明显的接班人。然而，在2014年克里米亚事件引来欧美制裁之后，国内政务一直未得妥善处理，普京的民望由2015年近90%的高位，跌至今天的65%左右。

同时，国内因民生问题而爆发的示威数目不断增加-根据民间统计，相关数字在2016至2018年间增加近40%。即使是管治阶层，也不得不承认问题严重。俄罗斯卫生部2018年曾指出，全国有至少370所医院、诊所日久失修，早该拆毁；同年，由普京创立的“全俄罗斯人民前线”（All-Russian Popular Front）也曾发表调查，指有八成学校建筑不安全、管理不佳。此外，俄罗斯的人均实际收入在2014至2018年不断下跌，虽然近来渐有回复平稳的趋势，境况却难及往昔。

在此等形势之下，俄罗斯政府眼见人口减少、老龄化问题逼近，于是推动提高退休年龄的政策，引来不少反弹。然而，梅德韦杰夫在一次回应人民投诉退休金不足过活的问题时，竟直说：“我们没钱，你们撑着，祝你们好运。”如此无视民众观感，难怪普京最终决定将梅德韦杰夫调离总理一职，转任新创立的联邦安全会议副主席，并重组饱受民众诟病的各政府部长。

虽然外界普遍认为米舒斯金绝不可能是普京属意的接班人，不过，如今俄罗斯政坛不少人正为2024年磨拳擦掌，甚至背后插刀，此时以一个政圈外的能吏作为政府首长，更可能是普京以新面孔领政，给新人试炼的机会，并为宪政制度建设留下尝试的空间。

进退皆可的新宪制

当然，这并不是说普京绝不可能在2024年后继续以新宪法容许的方式主导俄罗斯政治。可是，这个“可能性”存在的重点不在于普京如何保留权力，而在于这个可能性在俄罗斯未来权力交替的蓝图中扮演了什么角色。

即使2024年距今尚远，可是在新一届内阁上台后，普京未必能放心在其中寻得合适的继任人，这就显示出是次修宪的重要性。这次修宪的主要结果，在于大权在握的总统将权力分散出去，最能代表民意的国家杜马掌握了内阁构成，国家议事会料将增加地方政府在联邦事务的话语权，国家安全、治安、外交、军事等项目则留在总统手中。

在这种分散的权力结构下，普京就可以确保未来俄罗斯不会有人能以一人之力号令天下，毕竟宪政制度的建立不能以“俄罗斯会产出另一个普京”为假设。而且，由于这套新制度正如普京所言“将加大总理与内阁成员的权力和独立性”，使得俄罗斯能在“尊重公民意见的基础上”进一步发展。未来的俄罗斯将有由下而上的决策结构，改善莫斯科政府高高在上的形象，让任何有志担当总理的人也着力争取各方支持。这套制度更为占据国会绝大多数的统一俄罗斯党带来挑战-当国会权力增加，国内政策若有不足，国会最大党须承担责任。国会将于来年改选，可见普京这次修宪也是一次以改制为自己立下的限时挑战。

退一万步而言，如果这套新体制在俄罗斯的政治文化中未能运作顺利，普京亦为此留下“保险丝”——在目前的政治形势下，普京在2024年前可兼任国家议事会领政，其后亦可以在法理上重掌总理一职执行实权，确保国家不会出现权力真空，在稳定的形势下，再从容将俄罗斯过渡至下一届权力核心手上。

俄罗斯在苏联解体之后经历近十年的动荡，政治制度全盘瓦解，经济状况几近崩溃，社会士气低沉。普京二十年来的管治，让俄罗斯的政经外交形势大致稳定下来，甚至重拾起一方强国的国民自信，接下来当然是要重构能适应俄罗斯文化的政治制度，让难得的稳定与自信能依靠良善的制度延展下去。

上文刊登于第198期《香港01》周报（2020年1月20日）《普京提修宪　内阁即总辞　俄罗斯政坛地震见权力交接蓝图》。

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