从240亿美元到精准投资　北京应对杜特尔特思路的调整

北京时间8月30日之后的几天对前往北京的菲律宾总统杜特尔特（Rodrigo Duterte）来说也许有些一言难尽：他精心安排了2019年下半年的北京之行，希望自己能在当年11月的上海进出口博览会前给北京一些更鲜明的印象。以此加速落实中菲之间曾经谈及过的政府投资项目。

但北京的回应可能会让杜特尔特为首的菲律宾方面略有些失望，中国国家主席习近平与杜特尔特在8月29日签署了6项协议，只有一项涉及投资贷款内容。这较之北京2016年时谈及的240亿美元投资终究是两回事。看来，这种局面的出现也让外界进一步确认了某种现实，即北京应对杜特尔特及东南亚国家的思路已经出现了某种调整。

杜特尔特仍期待240亿礼包

对很多马尼拉的分析人士来说，杜特尔特与北京之间的交流一直都有一个严重的问题，即菲律宾什么时候才能得到来自中国的红利？2016年10月时，中国曾承诺为菲律宾提供240亿美元援助，这其中包括150亿美元的投资和90亿美元的贷款。习近平2018年11月访问菲律宾时，中菲也公布了29项合作协议，但这其中的多数项目此前大都谈及过。

中菲在2018年11月后谈及的新项目仅有4个：其一是批准中国贷款2.325亿美元建设的大坝；其二是铁路计划咨询公司的招聘计划。另有两个是针对菲律宾的跨岛大桥以及杜特尔特大本营达沃的高速公路进行可行性研究。到2019年2月，中菲才就此前29个协议中的4个融资项目达成一致。这种进度无疑是让人有些心中没底。

在中菲于南海问题上时不时瞠目相见时，这一系列“援助”的落实进度就会被马尼拉的反对派人士提出来，用以攻击当局“出卖国家利益”并换来“债务陷阱”。

必须承认，中国政府投资落地菲律宾进度缓慢有不少原因是出在菲方的。菲律宾前预算部长、现任央行行长迪奥克诺（Benjamin Diokno）曾抱怨过，中国投资延误的原因是北京不熟悉菲律宾的招标程序所致。不少菲律宾咨询公司人士也认为，外国的大型投资项目在菲律宾一直面临许多障碍，如通行权问题、监管机构批准和政治异议等。

但对于菲律宾来说，中国投资进度的缓慢也和北京决策的调整有一定因素。因为这种花钱方式较之以往北京在东南亚以及世界各地“拿钱铺路”的派头显然大不一样。

北京改变了使用资本的方式

事实上，环顾2015年前的中国外交行动，外界似乎很容易能总结出两个字，即“撒钱”。2014年之前，中国对周边地区尤其是东南亚国家的投资额度很突出。这其中莫过于对缅甸的经营：从2004年时，中国对缅投资为4,000万美元，到2010年时为87.5亿美元，再到2012年时，更达到141.4亿美元。此外，中国在马来西亚也以投资铁路、港口等方式注资颇多。

但是，中国企业缅甸密松大坝的挫折还是给中国留下了深刻的印象。考虑到菲律宾政治环境的相对不稳定，北京也有必要在面对杜特尔特时谨慎从事。

从某种意义上来说，杜特尔特上台之后，北京已经将政府投资有选择地投入到了基础设施建设上。在2016年6月，中国已建议由中方帮助修建一条往来马尼拉与“邦板牙省（Pampanga Province）克拉克”的铁路。虽然此后由于菲律宾内政问题，中国在菲律宾传统的政治中心马尼拉活动较少，转而前往杜特尔特的大本营达沃及棉兰老岛，但这一系列行动仍然以基础设施为准。

菲律宾工商部2018年12月的报告指出，2018年菲律宾获得的总投资额为9,072亿比索（约合174.7亿美元），其中中国投资为3,549.4亿比索（约合9.35亿美元），与2017年41.91亿比索（约合1,100万美元）相比，已增长了八十多倍。考虑到中国资本正不断涌入菲律宾建筑业，加之菲律宾建筑项目年增长率在2018年又已达到13%，这其中的助推作用就值得注意。

中国外交部长王毅已经在2019年7月访问马尼拉期间谈及了中国资本在菲律宾的积极活动。他指出，2019年前6个月，中国在菲律宾的投资较之上一年已增长了五倍多。更不用说过去几年间，中菲之间的经济贸易的额度也的确很大：在2019年1月至6月间，中菲双边贸易总额达163.9亿美元，较上年增长14.3%，中国已成为菲最大贸易伙伴、第一大出口市场、第一大进口来源国。这一实际成效较之单纯的政府投资，更已显出了实际收益。

因此，杜特尔特虽然期待中国资本协助其“大建特建”，但中国显然也不会继续在周边外交问题上继续投入收益难测的资本。