特朗普全球贸易战为何乱打一通？　关税政策互相不容的三个“R”

美东时间2月10日黄昏，特朗普（Donald Trump）一如预期向全球所有国家的钢铝商品开征25％的关税，以一刀切的方式开打全球贸易战，相关税项将在3月4日落实。回顾2018年，特朗普首届任期内也曾开征钢铝关税，但最终包括加拿大、墨西哥在内的国家也获得了豁免。不过，这次特朗普就表明：“这是25％，没有例外，没有豁免，包括所有国家，无论它是从哪里来。”

此前特朗普已对中国商品实施了一刀切的10％额外关税，也正在将25％关税的利剑悬挂在加拿大和墨西哥的头上，若然原有情况无改，相关关税将在3月初实施。同时，特朗普也表明会在本周宣布向全世界征收“对等关税”：“他们要我们付钱，我们也要他们付钱，如果他们设在25％，我们也设在25％，如果他们设在10％，我们也设在10％。”

特朗普10日在宣布开征钢铝关税时宣称：“这是让美国再次富起来的开端……是时候让我们伟大的工业回到美国了。”

三个“R”：收入、限制、互换

关税政策的可能目标，可以用三个“R”概括起来。一是“收入”（Revenue），也就是从关税获得的政府税收；二是“限制”（Restriction），即是以关税增加进口商品的成本，减少进口，扶助国内产业；三是“互换”（Reciprocity），即是以关税达至公平的贸易，又或者以关税作为换取对方在某些事情上面妥协的交换条件。

从特朗普一直以来对于关税政策的言论中，我们可以看到特朗普是三个“R”也想要。

首先，特朗普希望让美国回到没有所得税的19世纪－－在联邦政府1913年实施所得税之前，关税确实占了政府五成至九成收入不等。为此，特朗普就签署行政命令要求成立“对外税收部”（External Revenue Service，相对于“对内税收部”，亦称“国税局”），特别处理关税等收入。

其次，特朗普也希望以关税重振美国产业，从钢铝到半导体也是如此。特朗普就曾公开批评拜登（Joe Biden）当局以巨额补贴吸引台积电等半导体巨头到美国设厂的做法，认为这是浪费金钱，只要用关税来加重半导体进口的成本，生产线自然会回到美国。因此，特朗普已表明正考虑向半导体、汽车、药品等商品范围加征专门的关税－－钢铝不是他唯一的针对项目。

其三，特朗普也一直利用关税作为他眼中达至公平贸易的手段，又或者是其他议题上的谈判筹码。例如，针对加拿大和墨西哥，他就以关税来要胁这两个近八成出口依赖美国的国家加紧管制边境移民和毒品贩运；针对TikTok“不卖就禁”的问题，特朗普也将对华关税与TikTok出售的谈判扣连起来；针对他吞并格陵兰的领土扩张梦，他也公开威胁过会向丹麦征收高关税。

这三个“R”单独来看效用成疑，整体来看更是互不相容。

特朗普1.0关税政策的失败

先谈“收入”。根据2024年的数据，美国钢铝进口价值约为500亿美元，征收25％关税，就是125亿美元的收入。由于美国产能有限无法完全替代进口钢铝，而特定的钢材（例如是用来输送液体或燃料的无缝管等）也特别依赖进口，这部份新增的关税收入，最终也是由美国厂商（例如是车厂）和美国消费者负担，并不会构成特朗普填补国内减税政策财政空洞的基础。

而且，即使加上特朗普已经对中国征收的10％附加关税（按2024年数字计算，这是4626亿美元的10％），甚至再加上特朗普针对加拿大、墨西哥的25％潜在关税（2024年数字：这是8440亿美元的25％），就算我们假设这些关税“全部”都由美国以外的国家支付，关税总收入只得不足3000亿美元，而美国2024年财年的个人所得税收入就有2.4万亿美元。要用关税来填补所得税，是绝不可能的。

再谈“限制”。从特朗普首届任期的关税战来看，钢铝关税并没有重振美国的钢铝产业，2018年关税实施之后，美国钢材产量有过单位数字百分比的增加，相关产业的就业人口则没有明显的增加，而从美国钢铁（US Steel）还是想要出售业务的情况来看，整个产业在关税保护之下也未能扭转数十年以来的颓势。整体而言，美国制造业就业占总就业职位的比例依然持续下降，并无“再工业化”的迹象。

同时，虽然特朗普的对华关税确实使中国商品占美国进口商品比例不断下跌，由2017年的21.6％跌至2024年的13.5%。但不少大部份价值都由中国生产创造的商品只是经过其他国家稍作加工再输往美国。因此，无论是在扶植国内工业，还是减少对华依赖的角度来看，关税并未能达成美国的产业政策或地缘政治目标。

最后是“互换”。特朗普首届任内的钢铝关税，引起了从中国到欧盟的关税报复－－这大概不是特朗普想要达至的“互换”。2020年初，特朗普固然与中国达成了第一阶段的贸易协议，但由于新冠疫情来袭、特朗普同年败选，协议中由中国大买美国商品的条款也未有落实。

如今，特朗普再以关税作谈判筹码，暂时看来也是成效不彰。他以关税威胁换取到哥伦比亚收回一些被美国驱逐出境的非法移民，但其实当时只要特朗普不用军机遣返，也不把这些不是罪犯的移民戴上手铐之类，哥伦比亚政府本来就会愿意迎回他们的国民。而特朗普针对加、墨两国的关税，换到的就只有加拿大此前已表明会实施的加强边境管控、任命一位所谓的“芬太尼沙皇”，以至墨西哥向边境增派一万名国民警卫队（此举过去几年也做过）－－多数分析也认为，特朗普并没有用关税威胁换得来些什么重大妥协。

更不用说的是，特朗普本月加征中国10％关税之后，中国并没有在任何议题上同特朗普谈判过妥协，而是以关税、针对美企的调查和限制稀有金属出口来回应。这也当然不是特朗普心中的“互换”。

目标不相容的政策混乱

而从关税政策的可能目标来看，“收入”、“限制”和“互换”其实是互相不容的。

如果要透过关税来增加“收入”，这些关税就不能“限制”外国商品的进口量，否则增加“收入”的目标就不能达至，而这些关税也不能作为在其他议题作出“互换”的谈判筹码。

如果要透过关税来“限制”外国商品进口，因而扶助国内产业，减少对外依赖，“收入”也将会随着进口量而下降，而关税也必需维持，因而不能作为“互换”的条件。

如果关税是要用来作为达成某种“互换”的谈判条件，最终关税也必需在达至交换协议之后被撤回，这样的话，关税当然不能用来增加“收入”和“限制”外国商品进口。

特朗普上任三周以来的关税政策总给人一种“乱成一团”的感觉：对于哥伦比亚的关税一天内就废除了；特朗普曾称加、墨任何行动都不能让他在限期前撤回关税，但最终打了几通电话之后，针对两国的关税却被押后实施30天；人们一度预期对华关税也会像加、墨关税一样在最后一分钟被叫停，但此事没有发生，中国的关税也在2月10日正式落实；到本周，随着钢铝关税的公布，“特朗普关税只是谈判手段”的商界解读看起来也愈来愈不切实际。

也许，特朗普关税战之所以看起来像是乱打一通的原因，就是“收入”、“限制”和“互换”三个“R”之间的互不相容所致。特朗普三者也想同时得到，但他作出每一个关税决定的时候，只能在三者之间择取其一。