“北极例外论”不再？　寒冰中的地缘博奕开打

20世纪90年代，冷战结束后联合国海洋法公约对北极地区“不属于任何国家领土”的规定使许多人都接受了一种通常被称为“北极例外论”的观点。彼时，北极被认为是一片“例外”之地，北极作为政治化与安全紧张程度都相对较低的地区，应拥有相对不受干扰的独立议程。

然而，随着气候变化逐渐改变整个北极地区的面貌，掩盖在冰层之下的资源也逐渐暴露在人们眼前，长年冰封的航道也开始实现越来越长的通行时间。尤其是在俄乌冲突发生后，这片极寒之地的战略重要性更是日益凸显，因此，“北极例外论”的认知也渐渐被打破，成为俄罗斯、中国与美西方博弈的又一战场。

重要利益攸关方在北极博弈的突出表现之一就是对北极大陆架的主权争夺。冷战结束后，联合国海洋法公约于1994年生效。根据公约规定，北极及其周边海域被划归国际海底管理局的管辖范围，不属于任何单一国家的领土。然而，若能证实海水下的大陆架为某国领土的自然延伸，该国则有权对这一“外大陆架”行使主权。所谓外大陆架，即指该国陆地在海水下的自然延伸部分，其界限不应超出2500米等深线以外的100海里范围。

具体而言，依据海洋法公约，一国的领土向外延伸12海里范围内的海域构成其领海，领海之外再扩展200海里范围内的区域则为该国的专属经济区。而在专属经济区之外，沿海国家仍可对其陆地在水下的自然延伸部分宣布主权。这一点也成为各国间关于大陆架主权争议的关键依据。

北极的大陆和岛屿面积共计约800万平方公里，现在普遍认为相关领土主权分别属于加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典、美国八个国家。近年来，在气候变化、俄乌局势等因素影响下，美国、俄罗斯、加拿大和丹麦均曾提出对北极地区大陆架的主权要求，并向根据《联合国海洋法公约》所设立的大陆架界限委员会提交了相关材料。然而，各国所主张主权的大陆架范围多次出现重合，进而引发大陆架主权之争。

2001年，俄曾向联合国大陆架界限委员会提出申请，要求将俄专属经济区扩展到位于北冰洋中部的罗蒙诺索夫海岭、门捷列夫海岭所在水域。因“证据不足”，俄诉求遭驳回。与此同时，丹麦、加拿大也声称罗蒙诺索夫海岭是本国大陆架的延续。

此后，仍有多次关于大陆架主权的声索发生。在最近的一次领土声索中，美国于2023年12月19日发布了《关于扩展美国大陆架外部界限的声明》，宣称其在七个区域拥有“外大陆架”权益，这些区域包括北极、大西洋、白令海、太平洋、马里亚纳群岛以及墨西哥湾的两个地区，总面积约为一百万平方公里，相当于加利福尼亚州面积的两倍。这一主张不可避免地引发了俄罗斯的反对。然而，芬兰、瑞典和丹麦由于与美国在北极地区存在防务合作，因此几乎没有公开表示反对。

重要利益攸关方在北极博弈的另一突出表现即为北极地区的军事化建设。冷战时期，北极曾是美苏军事对抗的前沿之一。冷战结束后，北极一度淡出美国的战略视野。最近几年，特别是俄乌冲突发生后，美俄两国不断加强在北极的军事存在，军事演习和针锋相对的海空对峙不断上演，双方的军事竞争日益加剧。其中，芬兰、瑞典、丹麦与美国签署防务合作协议，并向美国开放多达35处军事设施。

另外，值得注意的是，美国与芬兰最新签署的防务合作协议并未对核武器作出任何限制，这给北极地区未来可能出现的核对抗埋下了伏笔。当然，察觉到北约国家在北极地区的合围态势，俄罗斯也没闲着。从重建列宁格勒军区抵御来自芬兰、爱沙尼亚方向的威胁，到组建“混合航空军团”和诸兵种合成集团军保护俄在北极附近的国家利益等等，俄罗斯正尝试以多种手段维持其在北极圈的军事威慑力，遏制北约的战略挤压。除此以外，英法等国也在北极地区有军事行动，而域外大国的加入也使北极地区的军事竞争局面变得更加复杂。

中国，在地缘上身处北极圈之外。虽然我国自视为“近北极国家”，但也无法改变中国在北极地区的国家利益多为共享性利益，且需要借助国际平台（特别是与北极国家进行合作）才能实现的现实，而这也为中国的北极战略造成不小的桎梏。作为非北极国家，中国的参与渠道主要有两个：一是通过外交途径与北极国家开展合作，二是利用现有国际法和国际组织的平台。其中，利用国际法和国际组织平台虽然让中国在北极事务处理上拥有话语权，但由于没有领土主权，所以中国的科研力量或其他力量无法布局于北极地区。因此，与北极国家的合作也就显得尤为重要。

有资料显示，十数年来，中国在四个北欧国家（挪威、冰岛、瑞典和芬兰）的北极地区启动了科学项目，并在丹麦自治岛格陵兰开展了第五个类似项目。但随着中国“北极政策”的推出以及“近北极国家”形象的打造，这几个国家开始拒绝与中国的合作，其中包括丹麦反对而被搁置格陵兰自治岛研究基地建设计划。而这也推动了中国与俄罗斯在北极地区的环境气候认识和保护、资源开发、航道利用、军事安全等多个方面更为紧密的合作。

不过，需要注意的是，虽然中俄在北极上的合作涉及广泛，但由于中俄两国所处的实际位置不同，对利益的需求不同，所以两国追求利益目标的方式、行动也有差异，这就使得中俄北极合作存在一定的有限性。

首先，环境问题。北极环境破坏、气候变化带来的影响属于普遍性的、全球性的问题。因此，北极环境气候利益对于中俄两国来说，具有较强的共享性。

其次，资源问题。恶劣的自然条件、巨大的资金需求以及劳动力不足和工资负担过重等问题，将成为俄罗斯必须面对的制约因素，而拥有丰富人力、物力、财力的中国则可以对此予以弥补。因此，资源开发符合两国共同利益。但是，出于对北极资源的重视及中国崛起的警觉，俄罗斯也担心如果中国参与北极开发，其远东和西伯利亚的经济将为中国所主导，动摇其对这一地区的控制。因此，北极资源开发对俄来说也涉及了领土安全这一核心利益和永久利益，故中俄北极资源合作很大程度上只能在俄罗斯的主导下进行。

再者，航道利益。北极航道大多经过俄罗斯的领海或专属经济区，关乎俄罗斯的海军建设和海洋战略，长期以来俄罗斯对北方海航道实施的是垄断性控制。虽然俄罗斯总统普京在2023年出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛时表示，北极航道从2024年起就能实现全年通航，俄罗斯邀请感兴趣的国家参与东北航道的开发。但一旦其他国家参与开发，就势必影响俄罗斯对航道的管理与控制。因此，从实际利益来看，俄罗斯会更倾向于欢迎通行，而非开发。也就是说，中国在航道利用方面依旧处于被动地位，中俄在这一领域的合作也受到限制。

最后，军事安全。当前，中俄虽然是“全面战略协作伙伴”，但实际上俄罗斯对中国的认知存在着是伙伴还是对手、威胁还是机会的复杂性与多面性。俄罗斯一方面巩固双边关系，确保睦邻友好；一方面也保留机动空间，加强与印度、越南等国的合作，欲借此来平衡中国，就是最好的说明。对此，中国需审慎视之。

此前，美国国防部发布《2024年北极战略》，对2019年的北极战略作出更新，欲加强美国在北极地区的军事存在；北约在第11届北极圈大会上强调瑞典和芬兰的加入对北约在北极地区的裨益；加拿大也在12月发布的北极外交政策中强调增设军事部署，在格陵兰岛和美国阿拉斯加新设领事馆以强化加美欧在该区域的合作。若中国意欲突破束缚并增强竞争力，必须加速推动与俄罗斯在北方航道的多领域合作开发，并尽可能的通过增持股权逐步推进中国的实际影响力，避免因地域因素被轻易挤出。

最终分析结论：

在气候变化、俄乌局势等因素影响下，“北极例外论”的认知被逐渐打破，利益攸关方纷纷在北极地区展开激烈博弈。其中，主要表现为对北极大陆架的主权争夺以及对该区域的军事化建设。中国虽然自诩为“近北极国家”，但没有领土主权的客观现实致使中国在各项利益的争取上都遭受北极国家的桎梏，因此北极政策的实施遭到极大限制。中国若想摆脱桎梏、加强竞争，必须加速推动与俄罗斯在北方航道的多领域合作开发，并尽可能通过增持股权逐步推进中国的实际影响力。

本文原载于2025年1月1日的安邦智库每日经济栏目