立法会内会停摆 源于秘书处意见出错？（下）
普通法不鼓励拖延会议
同样被列入秘书处文件参考资料的还有《沙克尔顿议事法则论》（Shackleton on the Law and Practice of Meetings），这部书是国际普通法议事规则的经典著作，它自1934年英国初版后一直修订重印至今，最新版本是2017年7月的第十四版。不过，就跟英、加两国议会议事规则一样，秘书处文件又是单纯选择性引述了书中有关一场合法会议的条件：“按照普通法，会议必须在适当的场地举行，有足够的成员出席以达至法定人数，以及有人（亦即主席）负责控制会议，才算是妥为组成的会议”，这段文字除了首句“按照普通法”之外完全是照抄直录该书第六章“会议的组成和休会”的引言，而且“有人……负责控制会议”一句更有意无意地忽略了原书随后关于该人需要“已获正当委任”的条件。
何况该书对于担任会议主席位置的人尚有其他详细规定，譬如说负责主持会议者在确保会议正当进行方面有多项具体职责，名列第一项的即是“守时”（time-keeping），因为“主席须确保会议按时开始及完成，为了做到这一点他得密切注意议程每个阶段占用的时刻”；又如在关于罢免主席一事上，该书指出“经由会议选出的主席显然可以被会议罢免”，就算是经由更高层任命选出的主席亦可能基于他行事“不真诚”（bad faith）的缘故遭罢免。此外，该书第九章专门介绍“委员会制度”，当中一些关于委员会运作程序的观点亦可能适用在今日内务委员会的情况，像是“委员会不得搁置委任给它的事务……它必须执行对于主体组织的责任”、“对重要或存疑规程问题的决定若跟主体组织主席裁决冲突，应当尽可能先提交给他寻求指导以免造成尴尬先例”等等。
跟《沙克尔顿议事法则论》并列为普通法议事规则经典之作的还有《罗伯特议事规则》（Robert's Rules of Order），该书自1876年2月美国初版后相继增订十次，最新版本为2011年9月的第十一版。秘书处文件虽然未有引用《罗伯特议事规则》，但该书其实一样有许多规定值得今日内务委员会参考的内容，包括第46条认为提名环节完成以后应该立刻进行投票表决、第47条提出组织章程宜对选举过渡时期的主席接替安排预早细心部署、第62条建议与会者可以透过“暂停规则”（suspend the rules）动议要求非常任主席的主持会议者让出位置等等……最后一点尤其可供那些今天想“破局”的议员考虑，因为这种“暂停规则”动议在《议事规则》第91条已有法定根据，只要立法会主席同意即可提出“具有暂停执行某条议事规则的目的或效力的议案”。
本年度未召开首次会议
除了海外议会与普通法议事规则，秘书处文件又引述了另一份该处于2002年6月4日发出、编号为CROP23/01-02的文件，后者介绍了当年立法会议事规则委员会对《议事规则》、《内务守则》关于内务委员会正副主席任期的修订建议。2001-2002年度的议事规则委员会由曾钰成任主席、吴霭仪任副主席，委员有李柱铭、刘慧卿、吴亮星、叶国谦等十人，那时他们发现《议事规则》限制了内务委员会正副主席选举只可在新会期开始后进行，而《内务守则》却容许内务委员会的正副主席选举在下一会期开始前提早举行，故此委员会便建议修订两者条文，“旨在让新当选的主席可决定内务委员会首次会议的议程，而首次会议通常在新会期开始后不久举行”。有关修订先于2002年6月14日获内务委员会通过，并于2002年7月3日获立法会批准。
显然易见， 2002年对《议事规则》及《内务守则》的修订尽管牵涉内务委员会的正副主席选举进行时间，但跟选举进行过程当中仍然在任的内务委员会主席职权并无任何关连；令人讶异的是，秘书处文件竟声称相关修订建议反映／新会期开始后举行的内务委员会例会议程须由新任主席决定，而不能由上一会期未离任的现任主席决定，并且借此借口限制内务委员会现任主席的职权为“选举新会期的内务委员会主席及副主席而召开及/或主持会议”，让其在选举环节中只可以负责处理一些属于行政性质的工作。秘书处职员的这个判断不仅有过度解读2002年《议事规则》及《内务守则》修订的嫌疑，同时还有机会跟《议事规则》第44条规定内务委员会主席就“委员会会议遵照会议规程行事负责……在会议规程问题上所作决定为最终决定”有所抵触。
退一步说，就算承认秘书处文件按照CROP23/01-02号文件及2002年修订建议作出的判断正确，我们也要注意它其实只是说新会期的例行会议（regular meeting）议程应由新当选的主席决定，但从2019年10月25日起到2020年4月24日为止的十六场内务委员会会议都属于特别会议（special meeting），它们系用来延续上一会期2019年10月11日第28次会议未完成的“2019-2020年度会期内务委员会主席及副主席的选举”环节；至于立法会秘书处为这十六场会议开出的议程，亦无一例外称呼作“在立法会综合大楼会议室1举行的特别会议”，而未出现过“于立法会综合大楼会议室1举行的首次会议”字句。这种情况应该可以理解成本年度的“内务委员会首次会议”根本尚未召开，如此一来也便不存在秘书处文件所谓现任主席无权处理会议议程的问题了。
新选出主席非立刻上马
还有一点必须指出的是，在过去内务委员会的实际运作经验里，选出新的主席以后并不代表那人就会立刻接替现任主席工作，例如2002-2003年度的内务委员会主席为周梁淑怡，而在2003年10月3日会议中“2003至2004年度会期内务委员会主席及副主席的选举”环节选出的下年度内务委员会主席则是刘健仪，不过周梁淑怡在宣布刘健仪当选后却没有让出主席位置，而是继续负责主持下一年度的副主席选举，在随后的“其他事项”环节更发生了一众委员通过吴霭仪、李华明动议向她本人致谢之事，而周梁淑怡亦“多谢议员在她担任内务委员会主席期间给予支持和合作”。由此可见，现任主席即便于下任主席选出后仍能继续主持会议、处理动议，跟秘书处文件关于现任主席在过渡期间只能执行行政工作的说明好像不尽相符。
至于刘健仪接替周梁淑怡担任内务委员会主席，亦是这个职位唯一一次在同届立法会内先后由两位不同议员担任。虽然内务委员会主席在整个立法会里扮演着十分重要的角色，但是长年以来对该位置的角逐竞争算不上很激烈，等到回归十年后的2008-2009年度才第一次有别的议员对候选人提问质询，至于超过一位议员获得提名参选内务委员会主席更加是近年才有的事情，因此在今个立法会会期之前，各年度内务委员会主席的选举环节大致都可说是风平浪静，顶多出现两到三名候选人陈述竞选政纲或回答其他议员提问，结果也肯定能在同一场会议的合理时间内完成投票表决。循此角度来看的话，今年内务委员会主席选举超时加会长达半年的情况，对于一众秘书处职员以至立法会议员而言绝对是过去难以想像的。
造成今天立法会内务委员会僵局的导火线，固然是近年二元对立日趋激化的政治环境，可是过去相对平稳的内务委员会主席选举，无疑亦鼓励了立法会议员及秘书处职员长期放任议会规则的漏洞不管。一群自诩社会精英的建制派人物面对这次议会危机显得束手无策，正正是过去他们耽于逸乐、不谙规程带来的恶果，但在另一方面秘书处文件尝试提出法律意见分析相关问题时，它所征引的各种参考资料同样充斥着有失严谨之处，反映那群在背后支撑议会运作的文吏，表现原来也没有比议事厅内的幕前政客好多少。近日有传立法会主席梁君彦将征询外间法律意见以推翻秘书处文件的说法，我们在衷心希望他早日履行责任让议会运作重回正轨之余，也想呼吁他及相关人士趁机填补立法会守则的漏洞，避免未来再有同类事件发生。
上文节录自第212期《香港01》周报（2020年5月4日）《立法会内会停摆 源于秘书处意见出错》。
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