【解读四中】从中央治港的变与不变 反省“港人治港”
“要相信香港的中国人能治理好香港”、“必须由以爱国者为主体的港人来治理香港”、“切不要以为香港的事情全由香港来管，中央一点都不管”、“不能笼统地担心干预，有些干预是必要的”、“干预首先是香港行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动”、“要说变，人们议论的总是北京方面政策会不会变，没有想到其他方面会不会发生变。只要香港同胞团结起来，选择好的政治人物来管理香港，就不怕变，就可以防止乱。即使发生乱，也不会大，也容易解决”——中共前最高领导人邓小平于上世纪八十年代初提出“一国两制、港人治港、高度自治”方针后，随香港形势发展，中央治港思想也历经各种变与不变。
时至今日，由社会深层次结构矛盾衍生并积压、再藉《逃犯条例》修订争议大爆发的焦虑和愤怒，已歇斯底里地咆哮超过五个月，嚣张地叫阵整个特区政府及一众从政精英的无能，也暴露了“港人治港”实践的某种“失败”——从近期看，特区政府根本无法有效止暴制乱，以维护社会稳定和安宁；从长期看，只停留在“香港人选香港人”、“香港人管治香港”的想像，而没有升华至“香港人能治理好香港”的层面，没有“当家作主”为世代港人谋福祉的远见，更没有藉“港人治港”推动国家治理体系与治理能力现代化的宏愿。
没有人会否认香港乱了，但我们并没有如“揽炒论”者所期盼般看到解放军清场，而是在刚闭幕的中共第十九届中央委员会第四次全体会议中，迎来了中央治港政策的重大转折，包括将制度化、规范化及程序化地行使《宪法》和《基本法》赋予中央政府的各项权力。民主派一如既往地怒斥中央“破坏‘一国两制’”，然而，只要重温邓小平当年的论述，不难发现中共总书记习近平的治港方略，其实与邓小平所想有高度衔接之处。那么，当中央变了、回到“一国两制”的原点了，我们对“港人治港”的思想自觉仍然不变吗？
对不少香港人来说，“一国两制”就是“河水不犯井水”，“港人治港”就是“一人一票选特首”，“高度自治”就是“最大程度的自治”。这样的论述自1997年回归以来，就稳稳地占据了政治舆论场，并深深地扎根在普罗大众的认知里，变得神圣而不可侵犯。没有人在乎中央的说法是否如此，也没有人把相关说法放在眼里，因为大家只看见“两制”；直到香港经济历经金融风暴及金融海啸的冲击，但特区政府仍然未能促使产业结构转型，导致发展欠缺新增动力、市民向上流动困难，在资源争夺问题凸显的情况下，人们的认知备受迅速冒起的极右本土思潮所扭曲，开始带有偏见地注意到“一国”的存在，甚至归咎一切皆因中央“搬红线”，未能兑现他们所想像的“一国两制、港人治港、高度自治”，才令香港陷入困局、分配不公、民不聊生。然而，回溯自邓小平提出“一国两制”以来的治港方略，我们似乎忽略了某些我们不喜欢的“重点”，导致我们对“港人治港、高度自治”的理解流于粗浅和片面。
爱国者的港人治港
“香港的管理，北京不派人，香港自己找人管，香港必须以爱国者为主体的香港人管理。”早在1982年8月10日，邓小平会见美籍华人科学家邓昌黎和陈树柏等人时，已提出他对“港人治港”的基本原则，就是必须由“爱国者治港”；此后两年，邓小平在不同的会议和场合中，包括接见香港各界代表团时，也多次重申“港人治港”的班子必须以“爱国者”为主体，而“爱国者”的标准只有一条，就是“尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件，不管他们相信资本主义，还是相信封建主义，甚至相信奴隶主义，都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港”。除此之外，邓小平还强调，“香港要培养人才，逐步参与他们的管理，行政也好，司法也好，财政各方面都要参与，搞好交替。香港的爱国者要考虑怎样推荐和培养一批合格的人，特别是年轻人，逐步参与，将来才能把香港管好”。换言之，按照邓小平的构想，爱国的治港者包括行政和司法人员。
然而，关于“爱国者治港”的论述，一直在中共党代会的报告中缺位，只在2007年中共第十七和2012年中共第十八大报告中，被时任总书记胡锦涛演绎成“爱国爱港人士”；直到2013年习近平接任中国国家主席，翌年在香港政改论战期间，国务院新闻办公室发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，再度重提邓小平的“爱国者治港”论调，强调“对国家效忠是从政者必须遵循的基本政治伦理”，而“一国两制”下的行政官员、立法议员、司法人员等治港者，都肩负维护国家主权、保持香港稳定的职责；至2017年中共第十九大，习近平再次沿用邓小平的说法，表明“坚持爱国者为主体的港人治港、澳人治澳，发展壮大爱国爱港爱澳力量，增强香港、澳门同胞的国家意识”，并把有关说法延续至刚闭幕的四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称四中《决定》）中，重申“坚持以爱国者为主体的港人治港、澳人治澳”。
若从“爱国者治港”的论述而言，中央的治港思维是变或不变，可谓见仁见智。而何谓“爱国者”，用邓小平的说法不难理解，但实际操作时，似乎较难有一套衡量的标准，甚至因而制造了不少投机的空间。以民主派为例，不少人声称自己支持“一国两制”、拥护“祖国统一”，但他们所指的“祖国”，是“中华民国”而非“中华人民共和国”，有些人更表明自己认同的是“文化中国”而非“政治中国”。这种论述多藉否定中国共产党取得政权的道德性，以否认其在中国执政的合法性；然而， 如果不接受中国共产党执政，又谈何接受由中国共产党提出并实行的“一国两制”？至于建制派，虽然总以“爱国爱港”自居，但这种“爱”似乎流于口号或表面，不时被质疑“爱”的只是金钱和名利；当中有部分更非“爱国”的“能者”，不是未能正确理解香港的深层次矛盾，就是自己本身就是既得利益的一份子，议政论政时亦未能实事求是地是是非非。至于向来确守“政治中立”的公职人员，对中央而言，他们可能也不符合“爱国者”的标准，例如近日《人民日报》有专栏文章批评公职人员参与违法示威，而《环球时报》则刊登前港区全国政协伍淑清批评公务员以“政治中立”为由对社会危机视而不见。
这就不难理解，为何四中《决定》会高调提出要加强对公职人员的宪法和基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育，以增强他们的国家意识和爱国精神，并明确指出要“提高特别行政区依法治理能力和水平”。试想像，如果从政者都是“爱国者”，真心维护国家主权、支持国家统一、接受一国两制，那么，央港之间的政治矛盾会否没那么棘手？港独这个假议题还会否有发酵空间？
有限制的高度自治
邓小平除了为“港人治港”制定基本原则之外，还对伴随着“港人治港”而衍生“高度自治”提出明确框架，反复强调“高度自治”有所限度。例如，他曾于1983年6月26日的《中国大陆和台湾和平统一的论谈》指出，“我们不赞成完全自治的想法，自治不能没有限度，既有限度就不能完全”；1984年10月3日，他在接见国庆观礼团时发表《保持香港的繁荣和稳定》讲话，又提及“不能笼统地担心干预，有些干预是必要的。要看这些干预是有利于香港人的利益，有利于香港的繁荣和稳定，还是损害香港人的利益，损害香港的繁荣和稳定”；1987年4月16日，他会见香港基本法起草委员会时又强调，“切不要以为香港的事情全由香港来管、中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的。这种想法不实际。”
现代政治学中，“自治”意指主权国家授权地方政府，以相对自主的方式产生执政及议政代表，并依法行使自我管理公共事务的政治权力，当其治理的公权范围越广，其自治的程度就越高。本身是基本法委员会委员的港大法律学者陈弘毅曾经指出，中央直接对港行使权力的次数相当少，而香港亦一直享有比世界其他自治区更高更广更大的自治权，例如拥有行政管理权、立法权、独立司法权、终审权，可以参与对外事务和国际组织，财政独立而不用向政府缴税。港大政治学者阎小骏则曾在其著作《香港治与乱：2047的香港政治想像》中指出，“高度自治”的空间大小，取决于中央与香港之间的政治互信程度的高低。
近年香港内部政治纷争不断，部份激进派把“香港独立”冠以“民主自决”及“内部自决”之美名，为港人带来了虚幻的想像，令大家几乎忘却“高度自治”的原意。事实上，早在八十年代中英谈判期间，英方曾经提出以“主权换治权”不果，后来又再以“完全自治”和“最大程度自治”意图修改中方提出“高度自治”之内涵，但同样遭中央拒绝，可见中央在“高度自治”的问题上，根本从不退让。不过，当《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书尝试把有关伦理和逻辑再清楚阐明，即“中央全面管治权=中央直接对港行使权力+中央授权香港高度自治权+中央对港监督权”，却遭泛民主派批评中央背信弃义。及后习近平在十九大报告中提出“牢牢掌握全面管治权”、“全面管治权与高度自治权有机结合”，民主派也仍然坚持“高度自治”属神圣不可侵犯，又不满中央“龙门任搬”。不过，若以中共因时制宜的辩证观观之，“高度自治权”本质上是“授权性权力”而非“固有性权力”，当“授权”的环境改变了，“授权”的内容自然就会改变了；换言之，中央可以因应香港局势的变化，调节授予香港的“自治权”，当中大部份权力仍然在香港手上，但关键权力则牢牢掌握在中央手中。
民主派认为，“全面管治权”的说法是“僭建”的，但翻查《香港基本法起草过程概览》，其实早于1980年代起草《基本法》期间，由基本法咨询委员会辖下的剩余权力工作组所撰写的《剩余权力讨论文件（草稿）》，已有咨委提出“中央对香港的权力是绝对的、全面的”一说。至于“主权和治权高度有机结合”的说法，其实早于1985年时，被誉为中共理论翘楚的现任中共中央政治局常委王沪宁，已与中国政治学会前副会长王邦佐合撰论文《从一国两制看主权与治权的问题》，提出这概念是“一国两制”构想的重要特征。问题是，香港社会似乎从未正视并理解有关信息。
当四中《决定》指出，要“健全中央依照《宪法》和《基本法》对特别行政区行使全面管治权的制度”、“维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权”后，国务院港澳办主任张晓明发表《坚持和完善“一国两制”制度体系》解释，《宪法》和《基本法》赋予中央的权力包括（1）特区的创制权；（2）特区政府的组织权；（3）《基本法》的制定、修改、解释权；（4）对特区高度自治的监督权；（5）向特首发出指令权；（6）外交事务权；（7）防务权；（8）决定在特区实施全国性法律；（9）宣布特区进入战争或紧急状态；（10）可根据需要向特区作出新的授权；而为“完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制”，上述十项权力将会加以制度化、规范化、程序化。不过，有关解释再次被民主派批评是“进一步干预”，令两制空间愈来愈窄。
究竟是“加强干预”，还是“因时制宜”，如果未能摒弃意识形态的偏见以重新认识“港人治港”，央港之间的矛盾恐怕只会越演越烈。专门研究一国两制的中国人民大学台港澳研究中心教授常乐认为，由回归至今，中央治港方针先后经历“井水不犯河水”和“有所为有所不为”两个阶段；全国港澳研究会理事兼北京航空航天大学法律学者田飞龙则指出，中央近年面对香港政改争议和本土分离主义等挑战，因应形势而调整治港方略，在以往偏重“两制”的取向中，进行检讨和修正，把重心转移至“一国”的意涵内，以打破“一法各表”的法理乱象，继而重塑香港的宪制新秩序。
有人会反驳，中央所言是否一定正确？香港又是否要照单全收？现实是，《基本法》的诞生，本身就是具社会主义特色的大陆法制与香港奉行的普通法制，互相冲突但又妥协的产物，而起解释权和修改权，都归全国人大所有。以缠绕香港多年的《基本法》第23条立法争议为例，身兼基本法委员会委员的北京大学法律学者饶戈平曾于2017年3月引述内地学术界建议，认为中央至少可以主动采取4种行动，包括中央敦促香港政府立法；香港制订暂时性的替代法律；中央暂设香港适用的《国安法》；中央收回该条例的“自行立法”授权，将《中华人民共和国国家安全法》纳入《基本法》附件三，直接引入香港。另外，《香港01》今年4月初，亦曾引述权威人士，指内地当局正研究多个积极介入香港立法的方案，包括由人大常委会主动就“国家安全”或“港独”等问题释法，令现行法律也可直接处理涉及国家安全的案件。
变不变的“一国两制”
至于在“高度自治”的情况下，“爱国者”应该如何治港，邓小平当年也曾不厌其烦地指出，“香港的政治制度就不是实行英国的制度、美国的制度，今后也不能照搬西方的一套。如果硬要照搬，造成动乱，那是很不利的……现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。”他更明言，选举需要循序渐进，不一定立即普选，因为普选不见得就能产生爱国爱港的、能够管理香港事务的人，“即使搞普选，也要有一个逐步的过渡，要一步一步来”。不过，对于长期受英国殖民和自由主义教育的香港人而言，大家所追求的政治制度，似乎就是照板煮碗的西方民主选举制度；然而，这抽离了香港独有的历史脉络，也无视了一国两制的发展轨迹，更未有理顺中央与香港的政治关系。
如何认识中央与香港的政治关系，亦即如何理解“一国”与“两制”、“中央思维”与“香港思维”、“宪法”与“基本法”、“全面管治”与“高度自治”、“国家发展”与“香港优势”的关系。以“行政长官”为例，从身份上而论，基于“双负责制”，他既要向中央政府负责，也要向特区政府负责；因此，在产生行政长官的过程中，既有香港人参与选举特首的过程，也有中央政府可以对其进行任命的过程；既有立法会可以弹劾特首的权力，也有中央政府可在弹劾议案通过后罢免特首的权力。然而，目前的特首产生办法是不完善的，即香港人仍然未能一人一票选取行政长官；另一方面，对中央而言，它也未能直接罢免主要官员。因此，当四中《决定》明言，“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”，有论者认为，这可能是重启政改的契机，以进一步落实“推选任命制”，即经过选举委员会的推举、香港人一人一票的普选、中央政府任命任免的制度。
从习近平对“港人治港”和“高度自治”的强化论述和政策调整可见，他的治港方略其实与邓小平三十多年前所构思的“一国两制”有高度衔接之处——首先，在涉及主权的原则性问题上，有强烈的底线意识，根本没有回旋空间，因为“主权不是一个可以讨论的问题”；其次，在不断发展的央港互动中保持灵活，认清“一国”与“两制”、“全面管治”与“高度自治”、“爱国”与“爱港”是统一而非对立的关系；第三，尊重“一国两制”的无限创造力，实事求是地本着兼容并蓄、海纳百川的开放态度，吸收一切有利的政治和经济发展经验。例如邓小平当年一再提到，对于香港，“新问题就得用新办法来解决”；而习近平也反复强调“问题导向”的思维，在2017年现在届特区政府就职典礼上，他就提到，“一国两制”在香港的实践遇到一些新情况新问题——在维护国家主权、安全、发展利益的制度，还需完善；对国家历史、民族文化的教育宣传，有待加强；社会在重大政治法律问题上，缺乏共识；传统经济优势相对减弱，尚未形成新的经济增长点，住屋等民生问题突出。回归邓小平当年的构想，结合习近平上台以来的实践，就不难判断，中央治港的逻辑，究竟是变了还是不变了。
当然，习近平的治港思想，也有不同于邓小平的地方。如果说，邓小平当时的治港重点是收回香港主权，那么，习近平当下的治港重点就是落实香港回归后的治理，而“依法治理”就是他的决策主张。不少把西方法治精神奉为圭臬的香港人或会取笑，“法治”应该是“以法限权”，即限制政府的权力并保障公民的权利，再加上内地人治色彩远远超过制度建设，故对习近平“依法治国”的说法有所保留。然而，对内地法制而言，法律就是治理的工具，习近平自中共十八届三中全会首次提出全面深化改革以实现国家治理体系和治理能力现代化后，就一直重申法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，这也是他强调是“治理”而非“统治”的原因——因为“治理”偏重的是工具的运用，即一系列制度和程序的建立和执行，而“治理”的理想状态就是“善治”，即能够达到公共利益最大化。在香港的问题上，习近平就屡次强调特区政府要“依法办事”、“依法施政”、“依法遏制港独”，在四中《决定》中也不难看出，他对“依法治港”的重视。
不过，邓小平当年也已经警告，即使能够落实“爱国者治港的高度自治”，“切不要以为没有破坏力量。这种破坏力量可能来自这个方面，也可能来自那个方面。如果发生动乱，中央政府就要加以干预。由乱变治，这样的干预应该欢迎还是应该拒绝？应该欢迎……某些动乱的因素，捣乱的因素，不安定的因素，是会有的。老实说，这样的因素不会来自北京，却不能排除存在于香港内部，也不能排除来自某种国际力量……要说变，人们议论的总是北京方面政策会不会变，没有想到其他地方会不会发生变。只要香港同胞团结起来，选择好的政治人物来管理香港，就不怕变，就可以防止乱。即使发生乱，也不会大，也容易解决。”
时至今日，没有人会否认香港乱了，由社会深层次结构矛盾衍生并积压、再藉《逃犯条例》修订争议大爆发的焦虑和愤怒，已歇斯底里地咆哮超过五个月，嚣张地叫阵整个特区政府及一众从政精英的无能，令我们不得不反思“港人治港”的问题——如果没有反修例风暴，香港就没有问题吗？我们有在“一国两制”的原则下，形成“香港人能治理好香港”的要求和信念吗？又有藉实践“港人治港”来推动国家治理体系和治理能力现代化的自觉和宏愿吗？
诚如邓小平当年所言：“如果有人说什么都不变，你们不要相信。我们总不能讲香港资本主义制度下的所有方式都是完美无缺的吧？即使资本主义发达国家之间相互比较起来也各有优缺点。把香港引导到更健康的方面，不也是变吗？向这样的方面发展变化，香港人是会欢迎的，香港人自己会要求变，这是无疑的……不要拒绝变，拒绝变化就不能进步。”——回归这二十二年来，我们是否为了坚守我们那教条般的“五十年不变”，而忽略甚至抗拒香港在转型过程中的“应有之变”？当我们因为本土思潮的崛起而对“国家认同”悄然生变的时候，我们又有什么底气要求中央以不变应万变？至于香港人念兹在兹的普选，在四中《决定》并没有为政改落闸的前提下，在一步登天和循序渐进之间，我们又应该以怎样的变，去争取我们想要的不变？
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【01周报社论】四中重新说明一国两制 港府“依法”落实港人治港
上文刊登于第188期《香港01》周报（2019年11月11日）《从中央治港的变与不变
反省“港人治港”》。
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