国际仲裁南海　法律手段解决不了政治纷争

中美南海博弈正迎来一个关键时刻。过去一周，两国官员先后在新加坡香格里拉对话会以及中美战略与经济对话会议上，就南海问题舌剑唇枪各执一词。目前各界焦点，已落在国际仲裁法庭本月稍后将如何就菲律宾提出的南海仲裁案，作出裁决。到底这次仲裁，会如何影响中美的博弈？中国拒绝接受仲裁理据是否充分？

联合国海洋法公约（UNCLOS）于1994年正式实施，现有166个签署国，包括中菲两国。公约尝试解决所有与海洋法有关的争议，为领海、专属经济区、岛屿等概念提供定义，并以此为解决领海争议提供指引。2013年，马尼拉政府就中菲两国在南海的主权争议，单方面向海牙一个国际仲裁法庭提出15点主张，要求根据联合国海洋法公约作出仲裁。

菲单方面提仲裁　北京拒绝

不过中国拒绝接受国际仲裁，缺席所有聆讯，并要求菲律宾“回到通过双边协商解决分歧的正确道路”。中国外长王毅今年初指出，提出国际仲裁应在双边谈判已经穷尽才进行，但菲律宾向仲裁庭提出的15项主张，没有一项跟中国谈过，又何来穷尽谈判的可能？

随着仲裁庭预料本月将作出裁决，中国外交部周三发表声明，强调应该坚持通过双边谈判解决争议，中国不接受任何诉诸第三方的争端解决方式，不接受任何强加于中国的争端解决方案。虽然这次国际仲裁是由菲律宾提出，但谁都明白，仲裁结果将牵涉到中美在南海的角力。

各国有权按公约豁免涉主权仲裁

面对中国崛起，华府2010年提出重返亚洲策略谋求抗衡。对美国来说，最需要的就是找出议题，作为加强介入西太平洋地区的理由，而南海问题结果就成了这样的一个议题。美国近月不断制造国际舆论，要求中国“遵守国际法”接受仲裁结果，企图塑造中国“不守国际法”的形象。

中国拒绝接受国际仲裁，是否真的不守国际法？美国智库布鲁金斯研究所法学教授葛维宝（Paul Gewirtz）上月发表的一份论文报告，就显示现实情况远比想像更复杂。他指出：“所有专家都承认，作为确认了公约的国家，中国有法律权利引用公约第298条，让自己豁免于关乎军事活动或划定海洋边界等议题的仲裁结果之外。”

仲裁机构并非国际法庭

作为公约确认国，中英法俄等30多国其实都有向联合国秘书长提交书面声明，行使这一权利。事实上，对于这次国际仲裁，外界普遍还有一个重大误解，就是今次负责仲裁的，并不是联合国位于海牙的国际法庭 （ICJ），而是由另一个同样设于海牙的“常设仲裁法院”下属的临时仲裁庭（南海仲裁案仲裁庭）受理。

这一区别相当重要，因为今次仲裁庭只会依海洋法公约条文去裁决，而由于公约并不处理主权问题，所以也不会直接处理南海主权争端。唯一有权力这样做的国际机构，是国际法庭，但介入处理的前提，是涉事国都同意。引用葛维宝的说法，“同意（consent）是绝大多数国际法的基础”。

那今次仲裁庭会仲裁些什么？观乎菲律宾提出的15项主张（见表二），大致可分为三类：一类是岛礁定义的问题，例如黄岩岛、仁爱礁等相关岛礁到底是岛、岩石还是礁，能否作为申索领海或专属经济区（EEZ）的凭据（见表一）？第二类是中国有否阻挠菲方行使专属经济区等权益；第三类就是一些核心原则问题，例如中国的九段线是否符合公约等。

菲15主张  仲裁庭只受理7项

然而，菲律宾15项主张，仲裁法庭只受理了7项，另外8项主张，仲裁庭早已表示暂不确定自己是否有管辖权裁决，需要先决定是否有法律依据才能定断。就着仲裁庭受理的7项主张，葛维宝相信仲裁庭会有以下裁决：

中方控制的黄岩岛、赤瓜礁、华阳礁及永暑岛只是岩石（不能用来申索 EEZ）；

美济礁、仁爱礁、渚碧礁都是低潮高地，即所谓LTE（不适用任何主权申索），至于菲方控制的南薰礁和西门礁也是低潮高地。

纵使裁定菲得直  不代表华填海违法

葛维宝指出，就算菲方上述几项主张被判得直，也“不代表裁决认为中国有做任何违法行为”，因为裁决只决定了这些岛礁可用来申索什么海洋权益，没说谁应拥有这些岛礁，即使裁定美济礁等是低潮高地，也不意味可禁止中国或任何国家在这些低潮高地兴建人工岛。

葛维宝预计，仲裁庭会裁定菲方一些主张不成立，另一些主张则不在仲裁庭的司法权力处理之内；即使仲裁庭裁定菲律宾部分主张胜诉，要求中国服从裁决，也没有任何执行裁决的机制。

裁决或令美舰挑战中国升级

既然今次仲裁影响力有限，为何中美那么紧张？其一，如果裁定美济礁等为低潮高地，有可能为美国军舰升级在南海执行的所谓“航行自由行动”、加紧挑战中国铺平道路，因为低潮高地意味它连“领海”也没有，美军就可名正言顺地在它12浬内进行军事活动，令中方感到岛礁上的设施受威胁。这极有可能增加中美在南海军事冲突的机会，外界也不能排除中国以激烈行动回应的可能，令地区局势更紧张。当然，对美国来说，今次仲裁也是向中国施压的政治机会，预料裁决出炉后，美日会发动国际舆论，设法质疑中国漠视裁决“不守国际法”。

不过，正如葛维宝指出，在点名羞辱（name and shame）中国、要求中国“遵守海洋法公约”上，美国有一极大弱点，因为“美国是全球27个没确认海洋法公约的国家之一”。

法律手段解决不了政治纷争

目前美国仅将海洋法公约的大多数要求，视为国际习惯法来“遵守”，但葛维宝直言，由于美国并未确认公约，其他国家连想控告美国、要求国际仲裁也不能。美国一日未确认公约，华府对中国的“不遵守海洋法公约”指控，都不免显得持双重标准。

讨论主权，基础还是“你情我愿”，且看菲律宾新总统杜特尔特上台后，中菲是否真能恢复对话了。

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