18亿亩“耕地红线”难守　官媒调查耕地现况：数量正减少品质变差

日前，由国务院主办的内地官媒《经济日报》发布耕地问题调查，报道指出，耕地数量正在减少，局部品质也在变差。据官方规定，经常进行耕种的土地面积最低值──即“耕地红线”是18亿亩。目前内地尚有19.18亿亩耕地，但若以现在的速度减少，10年后可能会突破18亿亩红线。

《经济日报》指出，2021年末，中共中央政治局常委会会议专题研究“三农”工作。习近平曾对耕地保护提出要求，强调“18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。”

据全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文表示，18亿亩经常进行耕种的土地面积最低值，即耕地红线，是综合经济发展、人口状况、粮食单产等因素测算划定的。报道提到，目前除了国家耕地红线，各地方也设有耕地红线。但目前耕地数量正在减少，局部品质也在变差。

中国农业大学土地科学与技术学院副院长、中国土地政策与法律研究中心主任朱道林指出，1957年至1996年，耕地年均净减少超过600万亩；1996年至2008年，年均净减少超过1000万亩；2009年至2019年，年均净减少超过1100万亩。

现有耕地为19.18亿亩，如果以这样的速度减少，10年后可能会突破18亿亩红线。朱道林说，“当前耕地问题表现，在耕地数量减少，优质耕地减少趋势也在持续。”

目前，一些省份耕地保有量已突破耕地红线，有的甚至低于划定的永久基本农田面积。国土第三次调查决果显示，10年间耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，有6200多万亩坡度2度以下的平地被用来种树。

种粮不赚钱？耕地“非粮化”

《经济日报》指出，现有耕地中，真正种粮的面积约占七成，其余为经济作物、园地、林地、休耕等。南京林业大学“中国村庄经济”师生课题组2021年对江苏省无锡市的调查发现，种粮规模经营户平均每亩纯收益仅34元，一些经营户被迫缩小面积或调整结构，适合种粮、原先种粮的耕地由于种种原因被用于其他农业用途耕地，呈现“非粮化”。

朱道林指出，耕地“非粮化”与种粮效益有关。2021年全国粮食亩均产量387公斤，假如土地流转费一亩500元，“在现有粮价水准下，种粮并不挣钱”。

此外，目前耕地后备资源严重不足，现有部分耕地还要退出。《经济日报》记者调查指出，耕地减少主要是因为存在许多违规使用的情况，包括在铁路、公路两侧占用耕地超标准建设绿化带；以河流、湿地治理为名，擅自占用永久基本农田挖湖造景、建人造湿地；把自然保护地以外的连片耕地划入生态保护红线；有的通过擅自调整县乡国土空间规划规避占用永久基本农田审批；更存在未耕地批先用、批少占多等情况。

先天不足的耕地　黑土正快速退化

《经济日报》指出，中国耕地品质可谓先天不足，优质耕地资源紧缺。中国工程院院士唐华俊透露，全国耕地由高到低依次划分为10个品质等级，平均等级仅为4.76等。其中，一等到三等耕地仅占31%，中低产田占比三分之二以上。

其中，被称为是“耕地中的大熊猫”的黑土，是世界公认最肥沃的土壤，东北黑土区是世界三大黑土区之一，也是中国最重要的商品粮基地，粮食产量占全国的四分之一。然而，东北黑土退化问题严峻，耕层持续变薄，厚度不足20厘米的耕地约占一半，有的地方有机质含量较开垦之初大幅下降。据了解，在自然条件下形成1厘米厚的黑土层需要200年至400年。

梨树县农技推广总站站长王贵满提到，黑土层自清代末年开垦以来，由于重用轻养，加上风蚀水蚀，每年要减少约3毫米。如果不采取有效措施，再过几十年，恐怕就要消失殆尽。

经济发展与耕地保护存在冲突

《经济日报》提到，工业革命后，尤其是现代城市发展后，耕地保护和经济发展间的矛盾日益凸显。中国正处于工业化进程中，矛盾更不可避免。改革开放40多年来，随著工业化、城镇化进程加快，工业用地、交通用地、城市扩张用地等需求十分强劲，建设用地供求矛盾突出，是导致耕地持续减少的重要原因。

农业农村部农田建设管理司司长郭永田提到，城市周边的地相对平整，都是好地、成规模的地，“当城市像摊大饼一样快速长大，正好和优质耕地高度重合，很多地慢慢变成了城市的一部分。”

国土第三次调查显示，2019年建设用地6.13亿亩，较2009年第二次调查增加1.28亿亩，增幅26.5%。《经济日报》指出，关键在于GDP增长与地方有切实关联，但粮食安全是关系长远的宏观大局，和当地自身经济发展关系不大。

《经济日报》提到，在这种思想主导下，也就放松了粮食安全这根弦，放松了对当地粮食种植面积下滑的警惕，没有充分认识到各地都有保障国家粮食安全的责任和义务。而且过去较长时间，不少地方依靠的是粗放型经济发展模式，土地利用效率偏低，使建设用地需求居高不下。

郭永田则分析，耕地保护难的核心问题是耕地利用中存在多重目标冲突，围绕耕地保护产生了多种利益的博弈。在这种博弈中，经济利益上的最大化往往占据上风。“种粮食，还是盖房子？”“种粮食，还是种经济作物？”他认为，这根本上这是对选择国家利益还是地方局部利益的考量。

在耕地数量下降的同时，对耕地品质的忽视也应引起重视。但耕地品质的治理提升是一个庞大的系统性工程，难度大，见效慢。特别是土壤品质看不见摸不著，只有通过化验检测等手段才能发现问题，而一旦发现问题，治理起来已经十分困难。

近年来，国家大力推进高标准农田建设，目前已累计建成9亿亩。多部门实施国家黑土地保护工程，推动酸化和盐碱化耕地治理。郭永田提到，现在通过田块整治、土壤改良、完善灌排等措施，高标准农田抗灾减灾能力明显提升。2021年，甘肃670万亩农田持续遭受大旱，高标准农田的成灾率比一般农田低20个百分点；台风“烟花”过境浙江余姚，当地高标准农田仅用两天就排出最大深度60厘米的积水。

《经济日报》指出，现在针对农地，中国已形成管控型、激励型及建设型三类政策工具箱。管控型政策是通过规划管控、用途管制、利用计划、占补平衡等手段严格约束占用耕地的行为。建设型政策是通过加大投入提高地力，包括高标准农田建设、耕地品质提升。激励型政策是通过经济手段对种粮农民给予补贴，对保护耕地的地方给予奖励，包括耕地地力补贴、耕地保护补偿机制等。

官媒：保护耕地不能只算经济帐

《经济日报》提到，在地方调查研究时，农民们告诉记者，“只要种粮能赚钱，国家粮食就安全。”报道提醒，耕地问题不能只算经济帐，但也要用好经济手段。综合运用政策、市场等手段来纠正“非粮化”，让经营主体愿意种粮。

文中指出，2022年1月，四川省首单耕地地力指数保险在宜宾市落地。承保的锦泰保险公司介绍，该保险通过监测土壤有机质含量变化来判断是否触发保险补偿。

保险周期为3年，参保后，农户每年每亩地仅需缴纳24元保费，如果监测显示有机质含量增长，农户就可获得每亩3年最高1500元的补偿。《经济日报》认为，此举有利于激励种粮农户，可逐步扩大试点。