西藏“十七条协议”到“一国两制” 惊人相似背后大不同
今天人们在反思香港问题尤其是“一国两制”时，会试着从历史中找寻一些“经验”和蛛丝马迹，来部分地解释今天的香港问题，进而尝试寻得可能的出路。而上世纪五十年代发生在西藏的骚乱事件，以及后来北京政府的武装平叛，启动在西藏的“民主改革”，被认为与今天的香港有着惊人的相似度。
围绕“十七条协议”及“一国两制”，《香港01》记者在香港区议会选举结束后专访了台湾中央研究院近代史研究所副研究员吴启讷。在吴启讷看来，十七条协议与后来中英之间签订的有关香港实行“一国两制50年不变”的形式相似。香港的反中势力反对“一国两制”，目标当然在于“两国两制”。然而与西藏的情形相同，“两国”的目标是不可能达成的，反对“一国两制”，最极端的情况是导致“一国一制”。以下为访谈实录。
香港01：有一种说法——1951年5月23日，以阿沛.阿旺晋美为首的代表团，与中国政府签订了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》，简称“十七条协议”，被认为是后来“一国两制”的思想源头。您是否认同这一说法？可否详细阐释一下两者之间的内在联系？
吴启讷：从形式上看，“一国两制”，源自中国的政治传统。中国在西周时代成为同期世界上规模最大的古代国家之一，国家要面临国土广袤，人口众多，自然与人文生态复杂的国情；国家的统治力也从核心到边缘递减，国家于是制定“五服”的制度概念，针对政治力辐射力到达不同地区的差异，制定不同的政策，接受不同政治体制的同时存在。这就是中国传统历史书写中所描述的封建制当中的一环：西周封建的精神。
秦朝结束封建，建立中央集权的官僚—郡县体制，但中央集权仍是一种理想状态，朝廷在其统治力逐渐减弱的边缘地区，仍然以不同的形式保留了封建的精神。郡县制与封建制并行的状态，实质上一直延续到清末新政之前。非华夏族群入主中原，在制度方面有更多的创造，比如由契丹人创立的辽朝，就针对契丹人与汉人分别实行不同的政治制度，也不妨称作“一国两制”。清朝在农耕地区实施行省郡县制度，在农耕地区的外缘，因地制宜，分别实行军府制、盟旗（札萨克）制、伯克制、（藏传佛教）政教合一制、土司制等制度。行省郡县制以外的这些制度，基本上是由中央政府将一部分统治权力交给当地不同形式的，在某种程度上延续地方政治传统的地方政府。换句话说，朝廷在这些地区的统治不是完全直接的统治，而是某种程度的间接统治。
清朝末年，基于咸同回民事变曾导致新疆瓯脱的教训，乃将原本分别在东疆维吾尔贵族与吐尔扈特蒙古、哈萨克等部落中实行的札萨克制和在以维吾尔为主的绿洲农耕地区实行的伯克制的新疆，全面改为行省，这就启动了中央政府改间接统治为直接统治的进程。
20世纪初清朝政府筹划边疆新政，它的设计，就是把东北、内外蒙古和藏语地区全面改制为行省；把西南山地和西北部分山地仍然实行土司制度的地区，改制为州县。这个设想的目标，一部分源自秦始皇时代的政治理想，另一部分源自对西欧国家形态的模仿。它的长期目标是将传统国家转型成为近代民族国家，达成这个目标的第一步措施，就是在国家的范围内，实行单一的政治和行政制度。设想开始推动后，引起内外蒙古、西藏，乃至土司地区的反弹，其中外蒙古和西藏利用汉民族主义者发动辛亥革命推翻清朝的机会，实质上脱离中国的统治。清末，由部分满蒙旗人和汉人精英共同组成的立宪派，预感到中国国家转型可能引起的反弹，乃揭橥“五族共和”的主张，意图吸纳各边疆地区反弹的力道。
“五族共和”的内容，是在设想中单一制国家的范围内，依然保留各地各异的文化传统和部分政治传统，减轻当地不同族群的精英对国家实行统一政治和行政制度举措的不适。中华民国建立后，南京临时政府和北洋政府面对外蒙古与西藏脱离中国的危机，放弃辛亥革命之际革命派“驱逐鞑虏，恢复中华”的汉民族主义主张，也暂时中断了国家在边缘地区改间接统治为直接统治的进程，在一段时期内强调“五族共和”。北洋政府时期，中央政府实际上接受边疆仍然实行与各行省不同的政治制度的状态。国民政府成立后，延续清末新政的方向，在内蒙古和藏语区东部推行行省制度。但因为国民政府时期的中国并没有真正统一，在国民政府新设置的这些行省内，事实上并行着双重甚至三重的政治体系，当然，更没有办法真正管辖到外蒙古和西藏。
中华人民共和国所继承的，并不是地图上的中华民国，而是在国民政府治下并不完整的，甚至可以说是支离破碎的遗产。所以中华人民共和国建立之初，首要的国家目标就是实现国家统一。针对中华民国无法实质统治内蒙古、藏语区东部和新疆的现实，设计了妥协性的“民族区域自治制度”；针对西藏嘎厦政府控制的区域，则签订“十七条协议”，商定中央政府与西藏地方政府各自管辖事务的范围。其主要的精神，是中央政府并不打算在没有西藏政教势力参与的前提下，改变西藏的传统政治制度。协议与后来中英之间签订的有关香港实行“一国两制50年不变”的形式相似。
整体而言，近代的中国长期保持五族共和、民族区域自治制度，1950年代的北京要和西藏签署十七条协议，在香港、澳门回归的议题上又制定“一国两制”方案，都是面对现实的制度化设计。不论是北洋、国民政府还是中华人民共和国，都有维护这样的制度设计并执行的诚意。
香港01：我们可以清楚地看到，毛泽东当时虽然将“十七条协议”作为中央处理西藏问题的宪政文件，并在这个前提下强调渐进主义的改革，甚至可以延长“十七条协议”的期限，可一旦这个协议被西藏贵族所破坏，其结果只会加速“改土归流”的现代化进程。今天我们来重新看“十七条协议”的失败，对于继续完善和巩固“一国两制”有怎样的参考意义？“十七条协议”是认为是解放西藏的权宜之计，那么“一国两制”呢，会否成为一项持久的国策？
对于“十七条协议”的撕毁，有两种不同的说法。中央政府认为西藏叛乱分子在外国势力的策动下发动叛乱，致使“十七条协议”失去意义；而流亡的达赖喇嘛集团则认为，由于中央政府违背“协议”进行土地改革和农业合作化运动，导致西藏的经济和文化制度受到冲击。这里存在一个误区，那就是从行政管辖区域的角度所理解的“西藏”与从宗教民族的角度所理解的“西藏”完全是两个不同的概念所指。这种理解上的分歧，实际上包含了古典与现代、宗教与世俗的根本分歧。而这背后，又涉及到中国的主权和国族建构的问题。从西藏的“十七条协议”到香港的“一国两制”，在您看来，主权和国族建构方面出了什么问题？
吴启讷：我觉得“十七条协议”具有两个方面的性质。一方面它确是为了尽快解决西藏问题而达成的妥协方案，这是毫无疑义的；另一方面，中共并没有打算违反这一协议，这也不必怀疑。
【编者按：如同毛泽东时代对于“十七条协议”的考量一样，邓小平时代用于解决香港问题的“一国两制”，其实也包含着这两个方面的考量。一方面，不可否认原本用于解决台湾问题的“一国两制”，是当时的权宜之计，也是妥协的方案；但另一方面，邓小平承诺“五十年不变”，也并没有打算撕毁这一承诺，因为按照邓小平当年的想法，“五十年只是一个形象的讲法，五十年后也不会变。前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。”港人今天理解“一国两制”以及静态地理解“五十年不变”，其实是未能全面准确理解这一政治安排，而那句挂在嘴边的“五十年之后怎么办”，不过是自我设定的一场“等待戈多”式的梦魇。】
然而，北京和噶厦双方对于这条协议的适用范围有不同的认知。中国共产党当然有他们的社会改造目标，他们也在自己从国民党政府手中接收的区域内，依照自身的社会改造规划，实施这些社会改造措施，其中包括早在清朝、北洋和国民政府时期，就由中央直接统治的甘肃、青海、四川、云南的藏语区域。然而对于嘎厦政府管辖的西藏区域，中国共产党并没有打算主动实施这些社会改造的措施。对于建议在西藏本部实行社会改造的中共干部，北京一向不假辞色。但对于将甘肃、青海、四川、云南等省份的藏语区域想象成为西藏管辖区域的噶厦政府而言，北京在上述区域的社会改造措施，违反了十七条协议。
在十七条协议的正式文字本当中，当然规定了协议的适用范围，但对于尚未完全脱离中世纪状态，习惯于以宗教政治的直觉和弹性方式应对现实政治事务的噶萨政府而言，从法律的角度准确诠释并遵行协议的内容和适用范围，并不完全符合他们的行为习惯。所以从法律的角度来看，北京并没有违反十七条协议，因为它确实尊重了嘎厦在西藏的统治和原有制度；反之，嘎厦认定北京在（由世人看来仅属于藏语区的）“西藏”违反了十七条协议，并据此打破协议，武装反抗北京的统治。
回顾这段史实，可以看到，具有“一国两制”精神的十七条协议无法在西藏继续执行的直接原因，就是嘎厦当局武装攻击驻藏解放军部队，导致十七条协议的前提解除。所以我们可以说，如果依照源自西方的，现在国际流行的标准，而不是依照达赖和西方的政治宣传，那么撕毁十七条协议的，就是1959年的达赖当局。
不过，我觉得我们研究历史，也应该以同情的角度去看待当事的双方。19世纪中期以后，西方和在中国签订国际条约时，双方对于条约内容的认知，曾经出现很大差异。背后一个重要原因，正在于各自的政治传统和文化的不同。东方遇到西方的时候有这种问题，当中国内部不同政治文化传统的区域遇到彼此的时候，也会出现这样的问题。
元朝以来，北京的朝廷和西藏相处的模式当中，一直存在着两个层次的政治体系。一个是在现实中真实的政治关系，而另一个是西藏方面想象出来的“宗教—政治”关系。在中国逐渐转型为民族国家之前，这两个体系的交叉和共存都没有为双方带来困扰。到了1950年代，双方依照现代条约体系的精神签署协议，但其中一方依照现代条约体系的精神去理解协议，另一方却依然依照元、明、清时代两种平行体系的精神去理解协议，自然会出现难以沟通的状况。不过，中英双方在就香港回归展开谈判时，双方都是在同一体系内对话。今年3月以来，各方对于中英联合声明的不同解读，显然应归咎一些人以政治代替法律的思维。至少在我看来，中国在法律上并没有违反协议。
20世纪以来，中国的国族建构一直在进行之中，但又频频遭遇挫折。原因正在于中国两千年政治传统当中，既长期具有一体性质，又长期存在多元因素。1950年代中华人民共和国在国族建构的历程中，针对这一状况做出了很大的妥协。其中对针对西藏的十七条协议和针对其他非汉人聚居区域所实行的民族区域自治制度，就是在单一制国家的体系之下，为多元状态保留了存在的空间。北京的设计是具有诚意的，但部分具有自己政治和文化传统的非汉人群体则对“多元”有进一步的政治要求。单一制国家体系内的多元政治状态，究竟能不能够长期延续，这是一个值得思考和观察的议题。
香港01：西藏当年喊得口号是“恢复西藏独立”、“中国人从西藏滚出去”，今天香港激进示威者也在沿着同样的路径在走，喊得口号是“光复香港、时代革命”，“内地人滚出香港”等等。从政治心理的维度来分析，该怎么理解这样的做法？
吴启讷：西藏和香港都出现“中国人滚回去”这样的口号。从政治心理的角度，这反映了两个层次的现象。第一，是中国的国族建构仍然没有完成。第二，是双方的文化经验和历史记忆具有重大差异。
在国族建构方面，我有一篇论文强调抗战对于形塑中华民族的重大意义。对于西藏和香港而言，前者缺乏抗战的经验，而后者的第二次世界大战经验又与殖民体系的松动和重新恢复相关。在文化经验和历史记忆方面，藏传佛教和汉人社会的儒释道混合文化体系在描述历史时，有史观和方法学上面的差异；而西藏和内地在面对西方侵略时的经验也有时空落差。
对于香港而言，即便自1842年开始的殖民经验，不足以改变普通香港人的中国文化意识，第二次世界大战之后殖民体系的恢复和随之到来的冷战，则使得相当一部分的香港人在心目中将民族主义与社会主义的中国他者化。
不过，当年西藏社会的反应和现今香港人的反应也有一些重大的差异。西藏社会在面对中华人民共和国的体制时，主要的心态是维护包含在西藏政治传统和文化传统中的贵族利益，他们并没有一种心理上，有关制度和文化的优越感。相反，中国共产党的很多成员，倒是有着一种从落后的文化和制度中拯救西藏民众的使命感。而香港有很多人在面对内地的政治经济体系和文化时，心理上有难以控制的制度和文化的优越感。与此同时，中国共产党和内地的民众在面对很多港人这种感觉的时候，基本上并没有建立文化和制度上的自信。这种差异，使得当年的嘎厦政府没有信心，也没有能力去动员西藏民众；而当今的香港对抗势力，则具有动员社会成员的信心和一定的能力。
香港01：1959年2月18日，毛泽东在西藏武装叛乱情况简报上批示，“西藏越乱越好，可以锻炼军队，可以锻炼基本群众，又为将来评判和实施改革提供充足的理由。”因反修例而起的香港运动已经持续了五个多月，北京一直静观其变，没有出动解放军等去止暴制乱，外界质疑是否背后也有类似的考量？因为阴谋论一点的说法是，让香港继续乱下去，既锻炼了香港警察，也叫醒了一直以来装睡的特区政府，还可以为日后加强全面管制权奠定基础。对此，您怎么看？
吴启讷：我前阵子写了一篇文章，又讲到中华民族建构。我说，中华民族建构的空间过程和心理过程都是由外向内完成的。帝国主义对中国的侵略，划定了中国的国土范围，迫使中国从天下国家、文明国家转型成为民族国家、主权国家；帝国主义对中国的侵略，也使得中国人取得了生死与共，命运相同的历史经验，开始把中国人想象成为一个共同体。
冷战结束前后，中国内地一方急于脱离毛时代的政治化氛围，另一方面急于与世界接轨。在这个心境下，不论是试图重振中国传统文化，还是试图向西方文化和市场的诱惑倾斜，都对此前的近代国族建构进程造成一些负面的冲击。一年多前美国发动针对全体中国人的经济利益、发展前景（而不是特定制度）的贸易战；这次香港反送中运动当中对“中国”和“中国人”不加掩饰的歧视、反对，乃至暴力攻击的现象，终止了改革开放以来的逆国族建构倾向，再度加强了内地中国人的共同体意识。这与毛泽东从1959年的西藏所洞察到的状况相似。达赖等人以反对“一国两制”的举动，终结了在西藏实行的“一国两制”。而美国的中国问题专家卜睿哲（他的立场当然并非站在中国一边）也敏锐地感受到香港某些人反对“一国两制”，也会导致向香港两制现状的终结。
香港的反中势力反对“一国两制”，目标当然在于“两国两制”。然而与西藏的情形相同，“两国”的目标是不可能达成的，于是反对“一国两制”，只能导致“一国一制”。深具历史洞察力和政治洞察力的毛泽东，准确预见到1959年的情形，同时也深知，历史常常重复。