地方政府“卖天救债”？山东县城首例低空经济试水惹议

山东济南平阴县近日一则“低空经济特许经营权”出让公告，引发“地方政府‘卖天’救债”讨论。11月26日，济南公共资源交易中心网站发布公告称，平阴县以9.24亿元（人民币，下同）的价格将低空经济30年特许经营权授予山东金宇通用航空有限公司。这一全国首例的“卖天”尝试，引发了外界对合法性、操作模式以及背后经济目的的强烈质疑。

“卖天”是否合法？

陆媒《观察者网》《风闻》11月28日根刊文报道，指中标单位山东金宇通用航空有限公司由平阴县财政局全资控股，今年11月5日刚刚成立，而同日，平阴县即发布了该项目的招标公告。这种“成立即中标”的操作模式引发外界质疑，而项目本身更被认为踩在政策和法律的灰色地带。

报道援引民航专家说法指出，空域资源作为国家重要战略资产，归国家所有，由中央统一管理，地方政府无权出让使用权或进行特许经营。《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》也明确规定，任何单位或个人不得侵占、破坏空域资源或干扰空域管理活动。而平阴县此次出让“低空经济特许经营权”，虽未直接提及空域使用权，但实际操作中难以避免涉及空域管理问题。

北京仲裁委员会仲裁员刁伟民认为，“低空经济”离不开空域作为载体，即便地方政府以“运营”名义进行管理，也需要在中央空域政策框架内进行，无法独立运作。广东省交通运输协会专家韩涛进一步指出，低空空域目前尚未实现市场化管理，平阴县此举被认为是以特许经营的形式“圈住”本地空域，存在政策风险。

地方财政压力迫使创新尝试？

平阴县此次“卖天”动作，被部分分析人士视为缓解地方财政压力的一种尝试。数据显示，平阴县经济体量在济南全市处于末端，今年前三季GDP仅为198.8亿元，一般公共预算收入20.8亿元，同比下滑4.8%。截至2023年底，平阴县政府债务余额高达64.47亿元，债务率为123.59%，虽处于财政部划定的黄色区间（中风险），但偿债压力显而易见。

韩涛表示，“县政府可能希望通过特许经营权方式走市场化运营模式，表面上实现9亿资金注入，但实际上是‘左手倒右手’——这笔钱最终仍流回县财政系统，对实际财政收入提升效果有限。”

不过，也有观点认为，平阴县此举并非单纯为“化债”，而是试图透过抢占低空经济先机，为未来招商引资和产业布局打下基础。平阴县近年来已布局多个低空经济项目，并拥有榆山机场和孝直通用机场等基础设施。此次透过组建平台公司，可能是希望吸引更多企业入驻，形成低空经济产业链。然而，从目前公开信息来看，平阴的特许经营范围和具体运作模式尚不明晰，未来能否实现可持续发展仍存疑。

全国首例是否可复制？

低空经济近年来成为中国地方经济探索的新领域。国务院和中央军委曾联合发文，推动国内低空空域开放和通用航空发展，以促进经济要素流通和新产业崛起。然而，由于空域管理规则尚未明确，低空经济的发展依然面临诸多限制。

平阴县的尝试在全国属首例，其特许经营权覆盖的范围包括飞行培训、通用航空服务、无人机运营、低空物流等多个领域，涉及较为完整的低空经济链条。然而，低空空域的安全管理、市场化推进和政策执行仍是难点。例如，如何确保空域内的飞行安全，如何在地方运营中平衡国家空域权属，都需要顶层政策的进一步明确。

民航大学临空经济研究中心主任曹允春向《观察者网》表示，低空经济的健康发展需要成熟的应用场景，例如低空物流、应急救援等高频商业场景。而平阴县虽已启动低空物流示范中心建设，但其产业链上下游的企业实力有限，技术研发和高端人才的引进仍有难度。

空器正加快推动低空产业转型升级，或将成为中国继新能源汽车之后另一个“换道超车”领域。

阿胶闻名小县城如何转型低空经济前线？

作为一个以玫瑰和阿胶闻名的小县城，平阴县近年来努力探索转型路径。在济南市提出的低空经济发展计划中，平阴县被视为重点区域。政府规划到2027年，在全市引进低空经济企业200家以上，产业规模突破200亿元，平阴显然肩负著重要任务。

从已有布局看，平阴的低空经济建设已有基础。例如，平阴榆山机场是华东地区较早建设的通用机场，孝直通用机场则吸引了无人机组装试飞、航空摄影等业务入驻。然而，如何在资金、技术、政策和市场化之间找到平衡，将是平阴未来发展的关键。

报道指出，此次“卖天”事件虽然引发争议，但也凸显出地方政府在财政压力下的创新尝试。如果能以特许经营权为抓手吸引产业集群落地，并透过示范项目带动市场发展，平阴或许能走出一条属于自己的低空经济发展之路。但若仅停留在内部资金周转和概念炒作上，则可能面临更大的舆论和政策风险。