“一国两制”长期坚持的章法和前景｜专家有话说

2023年政府工作报告对“一国两制”与港澳新篇章进行了具有政策指导性的论述和展开，回应了习近平七一香港讲话及二十大报告有关“一国两制”长期坚持的新时代命题。“一国两制”是一个实验事物，在面向民族复兴新征程、新挑战时应当如何理解和定位，“长期坚持”是中央的权威回答，但其具体展开需要从制度安全和发展思路上加以周全安排。政府工作报告属于执行性政府文件，是对二十大精神的细节展开。

政府工作报告给出了“一国两制”长期坚持的制度章法，具体而言指向如下层面：

首先，报告对香港“一国两制”的历史方位与发展阶段性进行科学判断，即“进入由乱到治走向由治及兴的新阶段”。香港之乱，前有非法占中，后有修例风波，都是对“一国两制”的颠覆性挑战。中央的回应方法是坚持“一国两制”初心，运用宪法与基本法确定的宪制秩序，以全面管治权的合理而精准的行使治理香港乱源，推动香港民主法治秩序的重建。报告提及了香港国安法以及与选举制度改革有关的“爱国者治港”，点出了香港由乱到治的法理关键点和制度作用机制。“由治及兴”提出了香港再出发的发展主义命题，是解决香港制度安全问题后的功能回归，香港本应当是联通内地与世界的最佳桥梁，香港之“兴”就是其桥梁作用的重新激发和增强。

其次，报告高度肯定了特区宪制秩序的规范根基与发展方向。香港要保持繁荣稳定，制度章法不能乱，这个章法的关键就在于特区宪制秩序。这一宪制秩序的法理认知和制度定型，在香港存在一个逐步探索、矫正和完善的过程。香港社会特别是法律界曾经对香港特区宪制秩序产生过错误理解，对中国宪法至上性与权力地位存在质疑，提出过“联合声明基础论”、“基本法小宪法论”等偏颇理论，并对制度实践产生误导和扭曲。报告明确了香港特区宪制秩序是由宪法和基本法确定的，除此之外没有其他的宪制合法性来源。这一澄清具有正本清源的作用，也是对二十大报告有关“一国两制”制度体系论述的继承和展开。

再次，爱国者治理成为“一国两制”制度伦理与规范重构的关键。报告多次提及“爱国者治港”、“爱国者治澳”，将之作为港澳良政善治的根本原则和检验法则。历史与实践证明，偏离爱国者治理则乱，回归爱国者治理则治。爱国者治理是世界政治通则，也是“一国两制”的制度法则。香港国安法对爱国者治理进行初步规制，完善选举制度则推动爱国者治理原则进入选举环节，而确立爱国者治理原则的规范性地位与作用，有利于进一步在政府管治体系和社会文化生态中厚植这一原则的精神内涵，塑造港澳社会对国家的理解与体认，巩固“一国两制”的社会政治基础。

“一国两制”始终是安全与发展辩证统一的制度体系。保持港澳繁荣稳定，也是在稳定（安全）和繁荣（发展）之间寻求动态平衡。香港乱局蔓延时，安全赤字显著，发展也受到拖累，故安全治理是首要，香港国安法是对症下药，一法而安香江。香港大局安定后，安全问题基本可解可控，发展问题再次凸显，香港国际地位与优势依赖于高质量发展，故香港治理的重心和天平自然要向发展倾斜。政府工作报告对“一国两制”的安全与发展的平衡辩证法有精准理解和运用，明确提出“深入推进粤港澳大湾区建设”，以及支持港澳发展经济、改善民生。这里面的政策指向是清晰的，即安全问题由中央立法提供制度框架和执法支持，但发展问题以及相关联的社会分配正义问题需要特区政府群策群力，聚焦深层次矛盾，在有利的制度和人心条件下予以解决。

发展问题，既是港澳社会自身的经济可持续性和社会繁荣问题，也是国家实现高质量发展和更高水平改革开放的战略与制度杠杆问题。港澳发展好了，港澳作为联系内地与世界的桥梁作用就会更好发挥，国家的现代化与国际化就会加速发展。国家“十四五规划”对香港八大中心目标群的设定以及对澳门特色发展目标的设计，是“一国两制”丰富发展的重要政策遵循。报告提出“深入推进粤港澳大湾区建设”，是对港澳融合发展与全球化发展的战略指引和实践要求。

新时代“一国两制”处于不同的国家发展阶段与世界体系演变格局之中，但只要牢牢抓住安全与发展的平衡法则，用好中央给出的制度与政策红利，积极谋求融合发展与全球化发展，港澳的前景就一定更好。中央的全面管治权始终是港澳繁荣稳定的坚强后盾，其具体制度化和行使方式都是以港澳繁荣稳定为目标，以国家的主权、安全与发展利益为旨归。在二十大精神指引下，在政府工作报告具体规划下，“一国两制”长期坚持和有序发展的章法更为清晰，更有可操作性，而港澳的发展前景也更为光明。

（本文作者田飞龙，系北京航空航天大学法学院副教授，全国港澳研究会理事）