匪夷所思的“超生调剂”　与30年前乡村治理手法有关？

近日，一则“全州超生孩子曾被统一抱走进行社会调剂”的新闻引发社会高度关注。当年为何会发生在今天看来匪夷所思的事？这些年基层治理又有哪些转变，面临哪些新的问题和挑战？
2017年，《江西财经大学学报》发表题为《改革乡村治理：有效性与合法性的平衡》的文章，提到上世纪80年代分田到户后，税费征收和计划生育成为基层中心工作，为完成任务，乡村干部想方设法，不乏粗暴、违法之举，县乡政府甚至与基层干部在一定范围的灰色地带中获取利益。
作者指出，基层治理的有效性与合法性之间存在张力，片面强调任何一方面都有失偏颇。在新一轮治理改革中，一方面要保持基层治理的自主性，重塑基层治理的动力机制；另一方面，要给这种自主性划定法律政策边界，同时严格监管制度。

改革乡村治理：有效性与合法性的平衡

自上世纪80年代以来，中国的乡村治理发生了重大转型。分田到户之后，税费征收和计划生育逐渐成为乡村治理的中心工作。为了尽可能完成工作任务，各地乡村干部只能想方设法，当中不乏粗暴、违法之举，在有些地方甚至激起农民普遍的抗争行为，最终导致干群关系的紧张和矛盾，这种冲突在1990年代末期表现得尤为明显。

为了缓和干群矛盾，提升乡村治理的社会认可度，21世纪后的中国开始自上而下的治理改革，最为明显的变化是农业税费的取消以及计划生育工作的软化。然而，在集体经济式微以及各种治理手段缺失的背景下，乡村组织的治理能力迅速降低，愈来愈难以回应民众的治理需求。

在1980、90年代，乡村组织为确保各项工作任务的有效完成，各种工作方法在很大程度上损害了基层政权的合法性。进入21世纪后，国家为提升基层政权的合法性而进行民主化和法治化建设，却在很大程度上削弱了乡村治理的有效性。

▍乡村治理的性质

如何在乡村治理有效性与合法性之间取得平衡点？事实上，乡村治理合法性与有效性之间的复杂关系，在很大程度上正是由乡村治理本身的性质所决定。

乡村治理具有天然的复杂性。第一，乡村治理的主体是多元的，乡村组是最主要的治理主体，而乡镇是正式官僚机构的最末端，在税费征收、计划生育、水利建设、社会维稳等方面发挥著主要的治理作用。在有些地方，灰黑势力也介入到乡村治理之中，在土地征收、水利供给等方面，通过提供特殊的“秩序”而获取相应的利益。

第二，乡村治理的内容具有复杂性。上述治理主体需要完成大量的治理任务，包括上级部门分配的各项事务，村民日常生活的问题，推动经济发展，维持社会秩序。这些纷繁复杂的治理事务，往往具有鲜明的区域性和个性化特征，并没有统一的治理清单。

第三，乡村治理的方式是多元化。乡村治理主体难以简单依靠法律文本开展治理工作。一方面，治理主体需要尽可能利用自上而下的权力渗透来推动工作开展；另一方面，它们也需要创造性地发展出多样化的地方制度来对接自下而上的治理需求。

乡村治理的属性和特点决定了治理任务的复杂性。因此，如何实现治理的有效性天然地成为乡村治理改革的首要目标。改革开放后，国家逐渐从乡村社会撤退出来，地方治理的主体性再一次得到强调，其本质在于确保乡村治理的自主性，使其能够发展出具有适应性的制度方案来解决乡村治理本身的复杂性。在治理有效性成为乡村治理主要目标的背景下，治理的规范性与合法性则往往被忽视，从而很容易导致民众的利益受损。

▍有效性建设及其局限

然而，过分强调治理的有效性很容易损害其合法性并最终影响治理有效性的实现。在2000年左右，中国乡村治理发生重大转变，在改革目标的设定上日益强调治理的合法性。此前，有效性的建设是乡村治理的核心目标，当中与几个因素有关。

首先，乡村治理的复杂性决定了有效性必然成为优先考虑的现实问题。在上世纪80、90年代，乡村社会面临沉重的治理任务，无论是税费征收还是计划生育工作，都很难依据统一的法律规范来执行。如果不结合村庄社会的地方性知识，不进行因地制宜的制度创新，乡村治理工作将寸步难行。

第二，在很长一段历史时期中，由于国家能力的不足，合法性建设难以在乡村基层推行。在1994年分税制改革之前，由于财政“软预算”约束，国家的财政汲取能力严重不足，地方承担主要的公共支出。因此，很难支撑起一个自上而下的规范化的乡村治理体系。

要实现乡村治理的有效性需要具备两个条件，一是满足乡村治理的动力机制，解决“为什么治理”的问题；二是满足乡村治理的自主性，解决“如何治理”的问题。

在上世纪80、90年代，乡村治理主体通过结成乡村利益共同体，在一定范围的灰色地带中获取利益。乡村利益共同体为治理提供了内在动力，而较大的自由裁量权则赋予乡村治理极大的自主性。治理者可以根据治理事项以及被治理者的特定情况，灵活调整治理策略，使得治理任务能够有效实现。正是因为乡村治理具有较大的自主性，在治理的过程中经常出现制度创新的案例。

不过，过分强调治理的有效性，往往导致治理主体拥有不受控制的自主性，使得治理行为容易超脱法律政策的约束，对民众的权益造成损害。在上世纪80、90年代，乡村治理是一个有效性建设的时代，而其局限性也非常明显：

第一，出现大量的民众抵抗活动，尤其是在1990年代中后期，这些抵抗活动主要是针对税费征收、计划生育、乡村干部违法乱纪等行为；第二，乡村治理的有效性往往是建立在特定的灰色地带之上，而灰色地带的权力运行很容易失控。在乡村执法领域，治理者常以暴力为手段，尤其是在计划生育工作中，强制性的“刮宫拆房”、“牵牛抓人”等活动在群众中间产生非常消极的影响。而面对民众的上访，乡村干部往往也暴力相向，采取各种方法对信访者围追堵截。

第三，为尽可能完成乡村治理任务，地方灰黑势力往往被引入治理工作之中。第四，乡村结成利益共同体，建立分利联盟，阻碍民众的各种政治参与行为。

事实上，乡村治理从来都不是单向度的活动，治理者的行为策略是否有效在很大程度上取决于被治理者的回应。更为严峻的是，乡村治理合法性的降低引发了大量的民众反抗行为，导致治理活动的失败。乡村治理的实现在很大程度上依赖于民众的合作，一旦合作被打破，民众成为治理的反对力量，乡村治理就会转化为一场没完没了的维稳行动，从根本上背离了治理的初衷。

▍合法性建设及其局限

进入21世纪后，合法性建设逐渐成为乡村治理的核心目标，最直接的原因是上世纪80、90年代，治理有效性的过多强调造成基层政权的合法性迅速流失，整个乡村治理已经到了难以为继的危险地步。

其次，随著国家能力的强化，合法性建设在乡村基层推行成为可能。一旦国家财政能够支撑起雇佣地方治理者的成本时，就能够约束乡村治理的自主性，要求治理者按照国家的意志完成治理任务，其中最重要的就是贯彻合法性建设的要求。

再者，随著法治建设与民主建设的话语不断重复，合法性建设也成为乡村治理的一种内在要求。乡村治理任务的软化，也令合法性建设有了更大的空间。另一方面，国家关于计划生育的政策也逐渐温和化，原先广泛采用的粗暴治理手段现在都被严令禁止，再加上近年来生育观念的变化，很多农村家庭已经接受了“生儿生女都一样”的理念。因此，原来冲突最严重的计划生育工作现在也缓和了很多。

乡村治理的合法性建设，至少包括以下几个方面的内容：

第一，削减基层组织人员，并逐步提高其工资待遇。经历了1990年代中后期的干群冲突，国家对基层干部的不信任与日俱增，认为整个基层治理的困境主要就是由他们一手造成的。同时，也由于新时期治理任务的减少，国家认为基层根本不再需要那么多的治理主体。因此，通过合村并组削减基层组织人员，成为新时期基层改革的主要举措。

第二，推动基层组织的行政化和制度化，将官僚体系下渗到基层组织。同时，国家对乡村治理主体规定愈来愈多的制度规范，具体工作的操作流程、办结时间、投诉反馈等都有细致的要求。

第三，乡村治理的合法性建设, 在执法规范化方面体现得尤为明显。以乡村警务为例，在上世纪80、90年代，为了配合乡村组织开展各项治理工作，尤其是税费征收和计划生育，派出所民警常常要冲锋陷阵，为乡村治理工作保驾护航。而警务暴力的滥用，进一步激化原本紧张的干群冲突。新世纪以来，国家不断开展警务改革，推行执法规范化建设，为警察执法活动套上了“紧箍咒”。

第四，畅通信访渠道，强化自下而上的治理监督。为提升基层政权合法性，国家不断开展“大接访”行动，鼓励民众反馈乡村治理存在的问题。原来的高成本设置都被取消，比如收容遣送制度、劳动教养制度等。另外，国家开通网上信访渠道，进一步降低信访成本。

第五，近年来国家大张旗鼓地开展反腐行动，乡村基层也不能遗漏，从而强化了自上而下的治理监督。通过反腐的高压态势，乡村干部的治理行为受到了一定的约束。

然而，随著乡村治理合法性建设的推行，其有效性却不断式微。一方面，传统的乡村利益共同体被打破，治理的灰色空间大大缩减，而治理者从国家获得的正式报酬非常低，再加上国家和社会对治理者的要求日益提高，这些因素共同造成了乡村治理动力机制的弱化。

与此同时，乡村治理的资源迅速减少。治理资源的丰富性是乡村治理能够顺利进行的基本保障，大体而言，这些资源包括物质性资源和权威性资源。随著治理合法性建设的推进，这两类治理资源都在减少。

当前，国家主要是通过自下而上的信访实践来监控乡村治理主体，但在信访高压态势之下，无理信访很难被甄别出来，结果出现“凡信访必有理”的局面，给基层治理者造成巨大的压力。 “凡信访必有理”直接导致乡村治理主体谨小慎微，甚至消极不作为，因为“愈积极愈容易被投诉信访”。治理者的消极不作为，大大减损了乡村治理的有效性。

正如过分强调治理的有效性会反过来损害有效性本身一样，过分强调治理的合法性也会遭致合法性自身的受损。

第一，过分强调治理的合法性，客观上造成了乡村治理动力的弱化和自主性的丧失，在很大程度上损害了治理的有效性；第二，除了“治理型上访”大行其道， 无理上访也开始日益增多，逐渐挤占信访维权的渠道。

第三，乡村治理资源的减少，以及治理者的消极不作为，为灰黑势力介入基层治理创造了条件。如果说1980、90年代灰黑势力介入乡村治理是乡村治理拥有自主性的体现 (主动引入灰黑势力来提高治理的有效性) ，那么2000年之后则是灰黑势力利用乡村治理不具有自主性的缺陷而自行替代之，其对治理合法性的损害有过之而无不及。

第四，新时期治理合法性的建设不仅没有提升治理的有效性，反而陷入法治建设内卷化的困境之中。对治理者的权力规训愈严格，其所采取的不规范动作反而可能增加，出现法治建设内卷化的困局。

▍平衡乡村治理的有效性与合法性

片面强调乡村治理的有效性或合法性都有失偏颇，后果往往会走向自己的对立面。在新一轮的乡村治理改革中，必须强调有效性与合法性的平衡。

首先，最重要是树立基层治理改革的辩证法理念，在未来的基层治理改革和制度建设中，需要引入辩证思维，努力推动治理有效性与合法性的平衡。其次，重塑乡村治理的自主性，乡村治理在本质上是处理官僚体系末端与基层社会互动博弈的过程，而这一过程具有内在的复杂性和不规范性，永远不可能以简单化和批量化的方式获得解决，立法权和决策权的适当下放是基层改革的一个重要方向。

第三，为乡村治理的自主性划定法律政策边界。重塑乡村治理的自主性，并不意味著对治理过程的放任。相反，治理者应当在法律政策的范围之内开展治理行动。

第四，重塑乡村治理的动力机制。为平衡治理的有效性与合法性，国家应当提升乡村治理者的合法利益，包括提高集体经济收入，为乡村治理提供整体性的经济保障；提高治理主体的经济、政治待遇，增加工资收入，并在制度上保留一定的政治晋升空间。

最后，严格监管制度。在确保乡村治理具有一定的自主性并且“有利可图”的同时，需要强化对治理者的监管。一旦治理者僭越为其划定的法律政策边界，应当受到严格的惩戒；若治理者在法律政策范围内进行一定的治理创新，则应当受到鼓励和支持。