北京观察：中共是如何拟定“十四五”规划的？

即将于今年10月召开的中共十九届五中全会，“十四五”规划将是主要议题。从7月21日至今的两个多月内，中共总书记习近平已经为此召开了7次座谈会听取各界人士意见。就五年规划征求意见是中共的惯例。但是此番在“十四五”规划制定期间，中南海高层为此召开的座谈会和赴地方调研次数，其密度不仅远超前任江泽民、胡锦涛执政期间为制定五年规划所为，亦较“十三五”规划时显著增加。

中共高层这种不同以往的高频度动作背后，既有要克服新冠肺炎（CONVID-19）疫情给处于转型期的中国经济带来出人意料的负面影响的目标，也有以美国为代表的“五眼联盟”国家在国际上对中国经济的抵制和打压之下，中国要在国际上努力走出困局开创自己发展新局面的谋划。

习近平的7次座谈会

7月30日，中共中央政治局召开会议，决定今年10月在北京召开中共第十九届中央委员会第五次全体会议（简称十九届五中全会），主要议程是研究制定国民经济和社会发展第十四个五年规划（简称“十四五”规划）和2035年远景目标的建议。由此，十九届五中全会上将出台怎样的“十四五”规划草案成为各方关注的焦点。

“十二五”规划编制期间，中国官方也召开了若干次片会（指按照东部、西部、东北、中部等划分的区域座谈会）进行调研，但都是由中国国务院辖下国家发改委负责。5年前的中国“十三五”规划编制过程中，习近平分别在浙江、贵州和吉林召开不同省区负责人座谈会，对“十三五”规划编制作出部署、打破此前惯例，中共总书记开始在五年规划中扮演更加重要角色。

相比“十三五”，“十四五”的规划编制过程中，习近平的调研和考察行为更加频繁。7月22日至24日，习近平在吉林考察时透露，当今世界正经历百年未有之大变局，中国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂变化。他希望各地深入调研，聚焦面临的老难题和新挑战，认真谋划“十四五”时期发展的目标、思路、举措。

从7月22日至9月22日，习近平分别针对企业家、党外人士、经济社会领域专家、科学家、基层代表、教育文化卫生体育领域专家等多个群体代表召开专门问政“十四五”规划的座谈会。另外，在此期间习近平还分别奔赴安徽和湖南进行地方考察调研，并分别于8月20日在安徽合肥召开扎实推进长三角一体化发展座谈会、9月17日在湖南省长沙市主持召开基层代表座谈会，同样聚焦“十四五”规划的意见沟通和建议听取。

在这些座谈会中，以基层代表座谈会最为破例，像这样由来自农村、社区、企业的扶贫干部、律师、农民工、快递员、网店店主等，直接面对国家最高领导人谈意见，还是第一次。

从7月22日至9月22日，习近平7次座谈会现场情况请见下列图集：

从这几次座谈会公开的习近平讲话内容看，针对下一个五年发展规划，中国的战略重心将转向本地需求和技术发展。早在2019年11月25日的研究部署“十四五”规划的专题会议上，中国国务院总理李克强就曾指出：“十四五”时期，中国外部环境可能更加复杂，不确定性和挑战更多。“中国“正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，人民对美好生活有更多期盼。”

7月21日的企业家座谈会上，习近平说，“当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起”，中国要通过“繁荣国内经济、畅通国内大循环”为经济增添发展动力。8月24日召开的中国经济社会领域专家座谈会上，习近平谈及“双循环”时，再次强调以通畅的国民经济循环为主。分析认为，十九届五中全会在制定“十四五”规划和2035年远景规划时，“双循环”可能成为两个规划的主线，主宰未来多年中国经济走向。

此外，长三角成为中国大陆第一个与“双循环”联系到一起的区域。8月20日在安徽省合肥市召开的扎实推进长三角一体化发展座谈会上，习近平再提“双循环”并要求长三角区域发挥多项优势，“积极探索形成新发展格局的路径”。

8月24日的经济社会领域专家座谈会上，习近平还提到加快科技创新是构建新发展格局的需要。9月初，有非官方消息称，中国计划大力支持发展半导体产业，并将其写入正在制定的“十四五”规划。中国科学院院长白春礼也在9月16日向媒体表示，“我们把‘卡脖子’的清单变成我们科研任务清单进行布局。”9月22日的座谈会上，习近平也给中国高校提出了任务，即“高校要勇挑重担，聚焦国家战略需要，瞄准关键核心技术加快技术攻关”。

中国作为一个后发大国，在改革开放前40年期间通过技术引进成功实现技术进步。但是如今因为美国的技术封锁和当今前沿技术越来越复杂，单纯依靠技术引进已经越来越难，无论是两年前的中兴巨额罚款事件还是目前已经被“断芯”的华为集团，都已经给中国全社会敲响警钟——中国必须转而依靠自主研发和创新来实现技术进步。

此外，7月17日的中共政治局常委会研究部署防汛救灾工作，会议强调要全面提高灾害防御能力，坚持以防为主、防抗救相结合，把重大工程建设、重要基础设施补短板、城市内涝治理、加强防灾备灾体系和能力建设等纳入“十四五”规划中统筹考虑。

2019年8月26日的中央财经委员会第五次会议上，习近平还曾经提及：“党的十八大以来，我先后到东北调研5次，2次召开专题座谈会。下一步，特别是‘十四五’时期，要有新的战略性举措，推动东北地区实现全面振兴。”

中共的五年规划

在中国的政策体系中，党代会报吿是中共最重要的公共政策文件，而五年规划则是中国政府最重要的大政方针。

1953年元旦，《人民日报》社论《迎接一九五三年的伟大任务》公布了一则重磅消息，中国开始执行国家建设的第一个五年计划。从1953年开始至今，中国已经编制实施了13个五年规划（计划）。

“一五”计划的重点是集中力量加强工业建设，尤其是重工业。“现在我们能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”中共第一代领导人毛泽东的这番话，真实地反映了当时的发展状况，道出了中国优先发展重工业背后的战略考量。

“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”从7月22日至今的多次座谈会上，习近平一再强调“中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。”那么中共的五年规划究竟是怎么编制的？

资料显示，五年规划出炉大致分为以下步骤：中期评估、前期调研、形成基本思路、起草中央《建议》、通过中央“建议”、起草“纲要”草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布“纲要”。

从时间线看，前一个五年计划实施过半时开始编制，到通过的前一年2月份开始起草中共中央关于制定新一轮规划的“建议”，10月份左右通过“建议”到新的计划期第一年3月份通过计划。

以正在进行中的“十四五”规划编制工作为例，2018年“十三五”规划中期评估时就已启动。在中期评估发现的一些主要问题基础上，列出一些重大研究课题交由社会专业机构研究。得出研究成果后，2019年由国家发改委起草规划基本思路，上报国务院。

2019年初，中共中央成立十九届五中全会报吿起草组，由中央财经办和中央政策研究室来起草“十四五”规划“建议”。“建议”起草过程中，要在消化规划基本思路基础上，再提出一些重大课题委托给各部门及一些专门机构研究，进而提出中央“建议”，即今年7月30日中共中央政治局会议的议程之一——研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议。

中国“十四五”规划“建议”将在今年10月召开的十九届五中全会上讨论。通过后，中国国务院据此起草五年规划“纲要”，在2021年3月经由全国人大四次会议表决通过，就会成为未来五年中国发展最权威的纲领性文件。

值得注意的是，五年规划逢一、逢六（比如2016年、2021年）出台，而中共中央委员会和中国国务院则分别在逢二、逢七（比如2017年、2022年）和逢三、逢八（2018年和2023年）换届，这使得五年计划成为上下届中央委员会和上下届国务院之间保持政策连续性的一种有效机制安排。

附录：过去十三个五年规划的意义：

“一五”计划的实施，为中国的工业化奠定了初步基础；“三五”至“五五”计划的实施，为中国建立比较完整的工业体系和国民经济体系做出巨大贡献；“七五”计划后，中国基本上解决了温饱问题；“九五”期末，中国民众生活总体达到小康，进入世界银行划分的下中等收入国家行列；“十一五”时期，中国实现了从下中等收入国家行列到上中等收入国家行列的跨越。2020年是“十三五”规划收官之年，中国将全面建成小康社会，并为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定扎实基础。

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