【美国务次卿访台】话你知：台美洽谈BTA而非FTA　两者差异何在？

在台湾宣布开放含莱克多巴胺（瘦肉精）的猪肉、30月龄以上牛肉进口后，美国国务院次卿克拉奇（Keith Krach）周四（17日）率团抵达台湾，展开一连3日的访问行程。
有消息称，此次行程是为台美签订双边贸易协定（BTA, Bilateral Trade Agreement）铺路，为双方的贸易往来提供便利。例如，民进党国际事务部主任、立委罗致政就说，美方派国务院次卿访台是针对BTA启动。但美国国务院方面就未将经济议题讨论列入克拉奇此行行程中。
不过，依然有不少人关心，为何美国和台湾两方谈的不是大家熟知的自由贸易协定（FTA, Free Trade Agreement），而是以往较少曝光的BTA？这两者究竟有甚么差别呢？

FTA是两个或以上的国家或地区，为互相开放市场而签订的贸易协定，旨在取消大部分进出口贸易的限制措施，包括关税和其他非关税障碍，互相给予缔约方进入市场的优惠。目前，美国已分别与韩国、新加坡等十多国签署了FTA。

签订FTA如“经贸建交”　恐触怒北京

随著国际贸易往来日益密切，FTA也变得愈来愈复杂，当中不仅涵盖了商业，还包括与经贸有关的环境、劳工等范畴，将会束缚签订方在内部事务上的决策，尤其是政经实力上的较弱一方，主权有被限缩的疑虑。同时，成员方的不少企业需要严格遵守，变相将条约视为一项法律，这也是主权受到制约的体现。

例如，不少学者将欧盟视为“FTA的终极目标”，而欧盟成员国的主权行为确实受到很大程度的制约。2014年，台湾与中国大陆签订的《海峡两岸服务贸易协议》（服贸协议）引爆太阳花学运，反对者的主要理由之一，也是认为大陆会借此向台湾施加政治影响力。因此，美台若签订FTA，将是具有高度政治敏感性的动作，等同于台美“经贸建交”，难以不触怒北京。

站在中国大陆的立场，台湾虽为世界贸易组织（WTO）成员，但并非以主权国身份，而是以单独关税区名义加入。中国要求建交国不与台湾进行任何形式官方往来，台湾不具完全的缔约权。即便台湾在中国同意下加入了WTO，也只代表台湾“获准”在WTO管辖范围之内与其他成员方签订条约，而具有官方性质的FTA并不包含在内。

也因此，以大陆立场观之，台湾对外签订FTA，理论上“需要中方授权”。截至目前，台湾还没有与非邦交国签订FTA的先例。新加坡、新西兰等国与台湾签订的经贸协议，也没有冠以FTA之名，而是称作《新加坡与台澎金马祖个别关税领域经济伙伴协定》（ASTEP）、《台澎金马祖个别关税领域与纽西兰经济合作协定》（ANZTEC）等。

两岸之间签订的《海峡两岸经济合作架构协议》（ECFA）、《海峡两岸服务贸易协议》（CSSTA，未生效），同样避开了主权问题。

不过，台湾曾与其邦交国签订FTA，包括巴拿马、危地马拉、尼加拉瓜、萨尔瓦多与洪都拉斯共5国。惟巴拿马、萨尔瓦多相继在2017年、2018年与台湾断交后，都宣布将会取消与台湾的FTA，这些都折射出中国大陆的立场。此外，台湾与巴拉圭、斯威士兰2个邦交国签订的经贸协定也没有以FTA命名。

对于克拉奇访台及美台举办“台美经济与商业对话”，国台办发言人马晓光周三（16日）表示，“台湾问题是中国的内政，不允许外部势力插手干涉。我们要求美方恪守一个中国原则和中美三个联合公报规定，停止同台湾地区开展任何形式的官方往来”。换言之，美台官方签订任何形式的经贸协议，本就为大陆所反对。只是BTA相较FTA，是否真的能够弱化政治敏感度、降低陆方反应程度，还是要看最终成文的条款内容。

BTA谈判更为公平？

另一方面，美国总统特朗普上任后大打经济牌，在对外贸易上寸土不让。除了与中国展开贸易战，他还检讨过往与他国签订的FTA，认为成效不彰，反而使美国工作机会流失、贸易逆差扩大。他重新与美、墨、加、欧等国谈判，以争取更加“公平”、也更符合美国最大利益的新协议。他更反对美国参加多边的FTA，所以上任后立刻退出有12成员国的跨太平洋伙伴协定（TPP），即便这一协定原先是由美国牵头。

特朗普主张，美国要在“公平贸易”的原则下，要求对手国以美国利益为出发点开放市场，建构“BTA”，所以与日本、墨西哥及加拿大的均冠以“贸易协定”（TA）之名，而非采用“FTA”，例如《日美贸易协定》（USJTA）。特朗普在各种埸合也不再使用“FTA”，并且一再宣称美国对外建构“BTA”才是正确的方向。

台湾需要担心的是，美台BTA会否“只对美国公平”。有台湾经贸学者就匿名指出，依据WTO多边协议，FTA以双方货品至少要有90%以上零关税作为前提，仅有少数敏感项目可排除；BTA则完全视双方的贸易谈判实力。

美台自1995年起，先后进行过10次台美贸易暨投资架构协定（TIFA）谈判，贸易协议是当中的重点议题。不过，由于美台经济实力悬殊，过去谈判中常常是美国要求台方开放市场。

例如1998年10月的第3届TIFA会谈，让台湾将猪腹胁肉（五花肉）、猪杂碎（猪内脏）从配额制进口改为开放，由于这些部位的猪肉在许多西方国家不被当做食物，因而相对台湾养猪业产生巨大价格优势。同场会谈台湾还提升了稻米进口量，农委会为因应冲击，在2002年到2004年间，以30万公顷为目标进行休耕。更不用说美方最关切的瘦肉精牛猪议题，美国为此曾两度暂停与台湾的TIFA谈判，时间总共长达12年。

虽然美猪牛进口议题如今已得到解决，但根据美国历年发布的“海外贸易壁垒评估报告”，台湾引起美国不满的还有米酒税率过低、农产品进口关税过高、采购美国稻米过少、限制基因改造食品进入校园、健保药价太低等，刚好都是台湾农业发展、饮食文化和医疗体系的重大防线，台湾要小心陷入美方予取予求的不平等协定。