【01观点】防上京访民“爆煲”：中共主导改革信访系统　强化官员问责

近年来，中国的信访制度尽管备受诟病，但在实行行政覆议和行政诉讼制度的今日，大批民众仍然采取上访形式表达利益诉求。使得北京的国家信访局从来都是“宾客盈门”。从实际情况看，中国的信访问题，很大程度上也是因为地方层级的工作问责不到位。在这样的背景下，中办与国务院联合出台新规，《信访工作责任制实施办法》，明确各党政机关的领导责任，加强信访工作责任体系。
值得注意的是，这次新规的法布是在六中全会前夕，承接《中国共产党问责条例》推出的。并在中共强力反腐的大背景下，将党委、人大、政府、政协“四大领导班子”与司法机关悉数入列信访问责体系，令原本由国务院领导的信访系统更具权力。

近日，国家信访局局长舒晓琴称截至9月底，各地共排查上报信访积案7.4万多件，结案化解率92.3%。而据东网报道，此举也引得逾千访民到北京信访局门前集会，抗议其在信访结案统计数字上“报大数”，疑涉制造虚假资料并要求她引咎辞职。报道亦引述抗议访民称，在当前的信访制度下，中国司法不公导致的上访案件并未得到真正的重视和解决，故聚集信访局抗议。

坐落于中国权力中心北京的国家信访局，多年来一直都是全国各地访民的越级上访的最终目的地，使得信访办在面对群体性上方的问题上压力爆棚。清华大学法学院副教授赵晓力曾撰文《信访的制度逻辑》并指出，近年来对中国信访制度的主要批评，是认为信访并非一种规范的纠纷解决机制，应该用更符合法治的方法来取代。然而实际上，在已经建立了行政覆议和行政诉讼制度的今日，大批民众依然选择信访渠道。信访制度的“社会安全阀”作用，也为底层人士表达利益诉求留下渠道。

然而从实际情况看，很多信访问题久拖未决，很大程度上是因为信访工作问责落实不到位。为了加强问责，中共中央办公厅、国务院办公厅近日出台《信访工作责任制实施办法》（以下简称《办法》），明确提出党政机关及其领导干部，要对各自所属工作领域信访工作实行责任问责。

新《办法》为中共统领 涵盖党委、人大、政府、政协“四大领导班子”​

实际上，中共十八大以来，“问责”已成为从严治党利器，7月8日《中国共产党问责条例》正式施行，党内问责更加具体细化、明确。而中共对制定《办法》更极为重视，并列入2016年党内法规制定计划中。早在2005年，国务院曾颁布《信访条例》，强调政府部门——即行政机关在信访事项中的办理与负责，而新出台的《办法》涵盖更加广阔，明确指出党政机关——即党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关均为适用。换言之，党委、人大、政府、政协“四大领导班子”与司法机关悉数入列问责体系，《办法》附则还提出，中央军委亦应据此制定具体规定。

而为体现“问责既对事也对人”的要求，《办法》进一步明确了责任划分原则，包括集体责任——领导班子主要负责人、直接主管负责人和班子其他成员的责任，以及个人责任——直接责任人和相关领导责任，国家信访局副局长张恩玺称，其体现了“权责对等”精神。与此同时，《办法》更明确了地方各级党委和政府在处理信访问题中负有“主体责任”，缓解中央的压力的同时又加强地方责任问责，而这或也与中共六中全会从严治党信号一致。

传统信访制度逻辑酿北京上访高发区

2005年国务院出台的《信访条例》规定，“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”。注意，是有权机关和上一级机关，而不是任何一级政府。通过向上负责、下管一级的方式，形成了一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。赵晓力教授曾有分析，在这样的情况下，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对下级政府的上访，而却不希望民众越过自己到更上级政府上访。

然而，上访者则倾向于相信，他所反映有问题的政府，跟其上一级政府免不了“官官相护”，而只有再上一级或者更高级上访，才能免除这种忧虑。所以，上访的最终目的往往是“千方百计进京城”，这也造成了一个以北京为圆心的上访高发地域。在中央信访压力不断增大的同时，向上负责、下管一级的体制，却也决定了中央政府或者国家信访局并没与处理地方事务的足够信息和组织资源。

信访从胡温时代的“考评挂钩”到“谁主管、谁负责”

胡温时代，信访制度与各级官员的考评挂钩，也就是“信访工作一票否决制度”。地方官员一旦被上访者“告状”到中央，地方官员的政绩考评将被一票否决。《办法》从制度上将社会矛盾处理的责任主体重新确定为“各级党政机关的领导干部”，被舆论认为是一个相当大的转变——符合各方对信访制度的基本期待，访民的问题终归需要基层解决。与此同时，《办法》亦强调“领导责任”——党政机关领导班子主要负责人在信访工作中“负总责”，追责方式则是通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分单独或合并使用。分析指，这样严格细化的措施，则是警醒官员“勤政”——因为问题一旦“上达”中央，问责手段也随即而至。

信访系统“垂直管理”或仿效中纪委模式

同时，《办法》中亦提到信访工作“垂直管理”，也有分析将此与中纪委的垂直管理模式类比，十八大反腐行动以来，中纪委由反腐机构越来越担负起政治监察部门角色。中纪委的巡视员对外交部、财政部和中宣部等重要部门以及国有企业进行几轮次的审查，这种垂直管理的模式被认定为是反腐以及约束党内各级领导的有效方式。然而，国务院信访局被赋予垂直管理权限，是否引发信访系统的角色和身份的渐变，未知是否有类似的可能。