国会限制特朗普战争权绝非爱好和平：美国的“好战”源于其制度

美国参议院以55票对45票的结果，于美东时间2月13日通过旨在限制特朗普（Donald Trump）朝伊朗动武权力的决议，要求此举得获取国会同意，并谴责特朗普违反1973年通过的《战争权力法》（War Powers Resolution）。
这是继1月众议院通过类似的共同决议以来，美国国会与总统间最新的宪政交锋。

民主党籍参议员凯恩（Tim Kaine）声称这适用于任何总统，强调：“这是来自参议院两党的强烈讯息，在把我方部队送上伤害之路前，我们将维护我们的宪法责任进行商议与投票”。共和党籍参议员李（Michael Shumway Lee）则辩称自己仍支持特朗普的外交政策，只是要确保不会因他“让我们太快、太轻易在不合宪的方式下陷入任何战争”。

虽然支持该决议案的两党议员都从捍卫宪法的立场，企图限制特朗普进一步向伊朗开战。但该注意的是，此决议案又附带规定称不该“被解释成阻止美国为避免立即性攻击而防卫自己”，也算是替总统留下后路，可以国安为由发动“预防性攻击”，且限制动武对象也只限于伊朗而非所有国家。

因此表面上美国国会似乎对特朗普的穷兵黩武颇为不满，但实质上只是想与白宫争夺战争权，而非真心要改变美国扩张与捍卫海外利益的根本作风。

美国宪法制定之初，开国元老们就决意将宣战权授予国会，以免出现军权集中于个人的现象，杰佛逊（Thomas Jefferson，1743─1826年）还乐观地向友人说道：“我们已成功地找到一条限制战争的途径，即通过把进入战争的权力从行政部门转移到立法部门，从花费者手中转移到付账人手中”。

但矛盾的是，美国制宪者又同意总统可在紧急情况下动武反击或自卫，这就给府院间留下竞争战争权的制度遗患——且杰佛逊等人也没料到，若“付账人”也想透过军事手段赢取荣誉，又或是金钱利益的话，战火就不可能消止。

因此在这种制度缺陷下，美国真正经由国会授权向外开战的次数寥寥无几，自立国以来超过200场战事俱是总统不宣而战或先斩后奏。比如提出“十四条”、倡导民族自决，以“和平主义者”形象著名的威尔逊（Thomas Woodrow Wilson，1856─1924年），便于1914年同英国竞争和阻止墨西哥政府的国有化政策时，派出大军围攻墨西哥的维拉克鲁斯（Veracruz）港，根本没事先得到国会批准，因为威尔逊不认为这叫“战争”。美国驻英大使佩奇（Walter Hines Page，1815─1918年）甚至向英国扬言，有必要的话会在墨西哥待上200年，美军“会在那个小地方开枪打人，直到他们学会了投票并自我统治为止”。故在这种散播“自由民主”的使命感驱使下，美国大兵的入境岂能被视为“战争”呢？自然毋须国会置喙。

为了美国的海外利益与传布文明的高尚热情，美国对尼加拉瓜、海地、多米尼加、洪都拉斯的占领全不算战争，更不能被唤作“入侵”。美国在越战期间对老挝、柬埔寨的疯狂轰炸也不是战争，即便国务卿基辛格（Henry Alfred Kissinger）曾明确指示“大规模轰炸柬埔寨，只要会动的都不放过”，造成老挝与柬埔寨迄今仍深受大量未爆弹与脱叶剂的遗害。但这场灾难只换来奥巴马（Barack Hussein Obama）于2016年的一句“我相信美国有道德义务协助老挝愈合”，但没有任何道歉，更不认为美国曾与老挝开战。

别忘了还有印第安人，在美国甫独立时曾承认众多印第安部落为“Nation”（国家/民族），但一波波的派兵侵夺土地、屠杀印第安人之举却不被认为是交战。更讽刺的是，直到1849年以前，美国的印第安事务局都还附属于战争部下，之后才转移给内政部。

不过美国社会习惯认定自己从未驱逐过印第安人，而是“教化他们”或“争取生存空间”。曾签署《印第安人迁徙法案》（Indian Removal Act）强迫驱离大批印第安人的杰克逊（Andrew Jackson，1767─1835年），其国情咨文就完全能代表这类思想：“什么人会宁愿让这个国家的土地覆盖着森林，任由数千名野蛮人在上面游荡，而不希望将这片土地变成我们幅员辽阔的共和国，建造众多繁荣的城市、村镇和农场，各种设施星罗棋布，各行各业欣欣向荣，超过1200万民众幸福生活其上，享有自由、文明和信仰的各种福祉？”

有时候美国总统会在形式上尊重国会的宪法职权，如1950年朝鲜战争爆发后，杜鲁门（Harry S. Truman，1884─1972年）召集两院领袖通知出兵的决定，但彼时美军早已登陆战场。还有1986年美国列根（Ronald Wilson Reagan，1911─2004年）下令空袭利比亚前几小时才通知国会议员。虽然美国国会曾利用《战争权力法》试图约束“帝王式总统”，但美国国会其实并不那么在意总统黩武，毕竟美国的政党政治虽然内斗激烈，但在维护海外利益上却始终步伐一致，国民对发生在国境之外的行径也兴趣有限。所以即使美国大军已在外邦鏖战多年，政府仍总不承认这叫“战争”以回避国会监督，而国会也常视若无睹或默许之。

且美国政治学者罗伯特（Robert Alan Dahl，1915─2014年）叙述过总统扩权的民意背景：“每当人们普遍感觉到确实已存在紧急事件时, 那么只要有人提出，在限制总统权力方面采取行动是有害国家的、不适当的举动，那么潜在的反对总统权力的人就会犹豫不决, 而且容易土崩瓦解”，这让美国总统得以肆无忌惮地出兵域外，毕竟这都是为了保障“国家安全”，更不必烦恼违宪开战有何惩处后果──何况宪法也没规定。

所以，众议院议长雷伯尔尼（Samuel Taliaferro Rayburn，1882─1961年）就替杜鲁门辩护过：“如果总统不与国会商讨就采取行动，我不会为此而批评他”。白宫于1964年向国会提交《东京湾决议案》（Gulf of Tonkin Resolution）以攻击北越时，原本约翰逊（Lyndon Baines Johnson，1908─1973年）以为这会引起两院激辩，没想到表决结果，竟是参议院88-2票与众议院416-0票的压倒性通过。2001年美国国会更通过《动武授权法》（Authorization for Use of Military Force），让总统能以反恐之名任意发兵。即便是最受批评的伊拉克战争，2003年美国两院在争论后，仍以参议院99-0票、众议院392-11票的悬殊比例，支持小布什（George Walker Bush）入侵伊拉克。

综上所述，美国国会试图限制特朗普，不能被视为美国有意收缩对中东的掌控，更不能被解读为美国国会试图纠正白宫的好战作风。双方竞相争夺战争权，其实仍染有浓厚的政争色彩，至多仅是对特朗普的攻讦与应付反战民意，绝非要幡然检讨自身的帝国主义行径，更没打算彻底修正宪法，防堵与严惩违法开战的官员。

可以说，美国宪法在编纂之初就留下扩权空间，助长出征海外的主动性与任意性；而向海外谋求军事与经济利益的动力，又让美国政客与社会无视这制度弊端。美国的黩武成风，早在独立伊始便深嵌入其体制缺陷里。这对美国人民、全世界人民而言，都是致命的不幸。