施政报告｜赤字恐爆表　基建又涉天价开支　港大幅举债无可避免？

【施政报告／施政报告2022／李家超／陈茂波／赤字】特首李家超周三（19日）公布上任后首份施政报告，当中提到多项基建及房屋政策，包括“简约公屋”、交椅洲人工岛、三条主要干道及三条策略铁路等。虽然未知项目成本实际数字，但对港府财政储备带来一定压力。学者认为，本港政府财政储备仍然充足，赤字问题并未令人担心，又建议政府可考虑公私合营方式发展大型基建项目，在融资等方面更具弹性，政府无须一次过消耗大量储备。

上月，财政司司长陈茂波在网志上“发盈警”，料港府在2022至23财政年度将会录得超过1,000亿元赤字，远高于今年初预算案所估算的563亿元，并预计政府财政储备或进一步降至8,000亿元的边缘。

政府收入不似预期

预算赤字较预期高，主要是政府收入不似预期。陈茂波提到，今年疫情打击经济的同时，环球央行大力收紧货币政策，严重削弱了外围经济动力，也影响本地经济状况。在出口、私人消费及固定投资都比预期差，经营环境困难的情况下，今个财政年度的利得税及薪俸税税收将较年初时的估算为低。

至于印花税、地价、投资收入方面，则更受市况影响。陈茂波指，今年4至8月份港股平均每日成交额的1,170亿元，较去年同期少26%；而今年度首四个月的住宅楼宇成交量亦减少三成七。股票和楼市疲弱，或令今年的印花税收入比预期少约三分之一。于2020-2021 财政年度， 印花税占政府达15.8%，为第二大收入来源。

将南隧道成本不菲　铁路造价难参考

在收入减少的同时，开支却显著增大。单计今年施政报告提到的内容，除了进一步开展“明日大屿”的交椅洲人工岛发展计划之外，又提出未来五年兴建3万伙“简约公屋”，又建议兴建的三条主要干道及三条策略铁路，拉动未来发展。六项重点运输基建项目包括北都公路、沙田绕道、将军澳─油塘隧道、港深西部铁路、中铁线、将军澳线南延线。

虽然计划仍在初步研究当中，港府亦无提供有关基建的预计开支。参考2016年动工的将军澳－蓝田隧道，核准工程预算约151亿元，可见主要干道建设成本不菲。至于铁路项目方面，近年落成的五条铁路造价参差不一，南港岛线（东段）每公里成本约22.8亿元，而港岛线西延每公里成本却达61.7亿元，难以作参考。

测量师张圣典：“三铁三道”有必要性

资深测量师、港大房地产及建设系客座副教授张圣典指，目前政府仍未对铁路发展计划进行详细研究，相信亦坊间很难对成本作评估，仅称兴建铁路的成本主要考虑建造费、收地、走线等费用。而根据以往经验，政府一般会以铁路加物业发展模式推展，由港铁发展及出售上盖项目，政府无须承担庞大的财政支出。张圣典形容，“（模式）行之有效！”

对于“三铁三道”的发展计划，张圣典表示支持并认为有必要性，始终相关项目配合新区发展，长远而言是必须实行。他又指，随著开发新区，过去一些养鱼、耕种用地得以改变，土地价值大增，加上政府带头将金钟政府合署迁入北部都会区，将带头释放政府在核心商业区的价值，为港府带来一定收益。

团结香港基金︰新增配套释放土地发展潜力

团结香港基金土地及房屋研究主管叶文祺同样认为，施政报告公布的新铁路及新道路只是方向性构思，有待当局确立走线及建造方式后，才能够估算成本。不过，由以往的交通基建（如屯马线、西区海底隧道）可见，这些新增配套可以释放土地发展潜力，让政府赚取卖地收益，同时吸引商业活动至当区，创造巨大的经济及社会效益，因此基建多数都是“回本”的投资。

然而，叶文祺提醒，政府需要留意基建投资的现金流有时滞，前期资金投入庞大，但多年后才可录得收入。在这方面，她建议政府考虑不同融资方式，包括公私营合作、物业加上盖发展、发债等渠道，来减轻财务及现金流负担。

今年赤字恐超预期

尽管多项重大基建工程开支未明，但李家超在施政报告中提到，预计每年基本工程开支超过1,000亿元。若连同今年大力投放资源着力“抢人才”及发展科研，本网粗略估计开支将超过1,470亿元。

财爷上月调整预估赤字至超过1,000亿元，但早前《彭博》统计多名经济学家的预测，预期今年财政赤字恐达1,590亿元，相当于本地生产总值的5%，数字接近政府年初预算案所估算的563亿港元的三倍，同时高于财爷修订后的预测。

截至今年8月底，香港政府财政储备已降至7,741.7亿元，从过去五年的平均情况来看，相当于14个月的支出，与近两年维持一样水平。随著政府增加不少基本工程开支，对于财爷今年预计2023／24年度起维持盈余的预测或出现变数。

邓希炜：基建考虑公私合营　融资更具弹性

对于本港公共财政情况，香港大学经济及工商管理学院经济学教授邓希炜坦言，目前本港的赤字问题并未令人担心，随著经济好转，政府财政收入应该有所回升。但假若连续三年都出现与今年类似的情况，反映香港的投入未能有相应回报，届时另作别论。

邓认为，库房财政储备约7,000亿至8,000亿元，但由于印花税及卖地收入受市况影响，每年的盈余赤字与预估数字随时有1,000亿元出入，情况不健康。他提出两大建议，一是在适当时候扩阔税基，令本港的财政收入不能过于波动，开拓税基离不开在富人著手，可考虑从多项物业持有人增收差饷，又或者向最有钱的阶层增收入息税。

另一方面，邓希炜建议政府可以在大型基建项目考虑公私合营方式，一方面提升效率，另一方面私人企业在融资更具弹性及创意，让政府无须承受庞大的开支，减轻财政压力。

邓希炜重申，他并非鼓励大幅举债，仅认为政府应作长远研究，日后可以有空间透过包括发债等方式，政府无须一次过消耗大量储备。他补充，以往因应特殊的市场环境，港府无须忧虑财政收入不足，往往在工程基建不惜直接以储备解决，缺少了其他筹资方式解决现金流问题。