中央多次促港解决房屋问题　政府敢向商绅征收农地吗？

行政长官林郑月娥下周三（10月6日）发表任内最后一份《施政报告》，土地供应将是一大重点。早前有传中央要求本港地产商协助港府解决房屋问题，令外界尤其关注港府对商界囤地的取态。事实上，香港土地需求十分庞大，既要增建房屋，又要发展产业，更要打造全新商业中心，但特区政府总以“地少人多”自我催眠，却不敢大胆征收被商界和乡绅囤积的新界农地。这当中的阻力到底何在？当局又有什么方法可以尽快收回土地？

香港需要多少土地储备？

香港现时面对的房屋及土地规划问题实在过于严峻，平均公屋轮候时间一直维持5.8年的高位，未来还会有上升的趋势；面对中环及九龙东核心商业区（CBD）饱和，香港亦亟需在新界发展第三个CBD；再加上新界为最接近深圳的地点，政府更需要一个良好的土地规划以配合大湾区整体发展。

根据《香港2030+：跨越2030年的规划远景与策略》，未来三十年的土地需求共约4,800公顷，而现时已规划、落实的土地数量为3,600公顷。换言之，据此统计的话，香港仍需1,200公顷的土地以满足需求，当中256公顷用于发展经济、230公顷用于兴建房屋，以及720公顷用于公共设施。不过，前特首董建华牵头的智库“团结香港基金”指出，政府的估算数字“过于保守”，未能考虑两个重要因素：人均居住面积以及补足目前配套设施的土地短缺。基金又认为，若要增加六成人均居住面积，住宅土地需求应额外增加3,520公顷；若要额外增加一成的设施用地，配套设施土地需求应额外加760公顷。以上的数字再加上“香港2030＋”的土地总需求量，香港未来一共需要9,080公顷的土地，即政府需额外觅得5,480公顷的土地。

对于总是自我催眠“香港地少人多”的特区政府来说，要提供5,000多公顷土地可能是不可能的任务。然而，其实香港大部份土地都未被开发，有资料显示，香港已开发的土地不足三成，其余未被开发的土地有七成，当中包括农地、荒地及绿化地。部份农地及荒地未被开发的原因是地产商囤积土地，最为经典的囤地例子可谓新界粉岭“乌鸦落阳”的“鬼城”。地产商新世界集团于1997年购得该地逾3.2公顷地皮后，为了待政府开展新界东北发展计划时批准他们提高地积比，赚取更多利润而长期闲置该地。后来，新世界为了不违反政府规定的发展期限，兴建了17幢空置洋房，即使屋宇署已批出“入伙纸”亦不租不卖，直至2019年财委会通过在该地发展高密度住宅，方才拆卸这座“鬼城”。从例子可见，香港“地少人多”是个“伪命题”，所谓“少”，并非指土地数量，而是土地开发的数量。

另外，资料显示，香港四大发展商拥有逾亿方呎农地，截至2018年，恒基地产持有约418.06公顷的农地、新地约288公顷、新世界约157.94公顷，长实则拥约83.61公顷的土地，还未计算其他地产商及乡绅在新界拥有的土地。地产商长期囤积农地，目的只为等待土地升值，或兴建高尚住宅赚取更多利润。政府若可全数收回四大地产商的土地，政府已可补足大约900多公顷的土地储备，以缓和“土地荒”。

香港土地业权谁属？

在讨论政府应用什么方法收回土地前，首先应了解香港土地业权谁属。第一次鸦片战争结束后，香港成为英国殖民地，当时根据《英皇制诰》，所有土地已属英国皇室所有，亦被称为官地（Crown land）。回归后，土地拥有权固然回到香港主权国——中国手上。根据《基本法》第7条规定，香港境内的所有土地全部“属于国家所有”，即中央为所有土地的“大业主”，而特区政府则负责管理、使用、开发，以及“出租或批给土地使用者”，即特区政府为所有土地的管理者。因此，地产商并非土地的拥有者，他们只是向政府购买了土地的使用权。作为土地管理者的特区政府，有绝对的法律地位可收回地产商的土地。

那发展商到底根据什么法律基础获得土地的使用权？英国政府在1842年早已确立售卖香港土地的合法性，并勒令以英国法律处理香港土地事宜。港英政府在1844年落实《土地注册条例》，让商家可以租借香港土地发展，年期大多为75年或99年，有少数土地契约年期甚至长达999年。自此，售卖土地的传统一直延续，《基本法》第120条至123条保证会沿用当时拥有的土地契约及续期政策。回归后，政府售卖土地使用权的方法有两种，第一种为“常规卖地”，政府会定期拍卖官地，由地产商在拍卖会上竞投；第二种是“勾地”政策，政府在1999年亚洲金融危机后推出这个制度，在该地皮未正式“挂牌”前，公众人士可先向政府表明购买意向，并承诺愿意支付的土地价格，但政策其后已于2013年被前行政长官梁振英取消。

直至今日，地产商已透过以上两种方式向政府囤积大量农地，政府多年来亦不敢向他们“出手”。中央近年极度关注土地房屋问题，希望解决香港深层次矛盾，特区政府是时候大幅改革收地政策。

《收回土地条例》是必用之策

政府一般透过《收回土地条例》等征收新界私人土地，并就此订定补偿机制。

例如透过《收回土地条例》收回土地，政府只要向土地使用者提供法例订明的补偿，便可将土地收归政府所有，前题是以该条例征收的所有土地必须用作公共用途。《香港01》三年前曾调查得出政府使用《收回土地条例》所收回的土地数量为315.4公顷，而大部份收回的土地用于水务工程与基础建设（199.15公顷），以及兴建公营房屋及其配套设施（81.53公顷）。以该条例收回零散土地作水务工程建设所牵涉的业权，一定比收回一块完整地皮兴建公屋的业权复杂，而政府亦能成功收回。由此可见，这把“尚方宝剑”并无“死角”，即使业权人不同意补偿金额，亦无法拒绝政府的收地命令。

不过，政府往往不愿轻易出动《收回土地条例》，但问题并非出自当局能否经常使用，而是出于收地时政府需要给予业权拥有者多少补偿。根据《收回土地条例》第6条，“在土地根据第5条归还政府的日期起计28天内，主管当局须致函前业主，以及致函紧接土地归还政府之前根据在土地注册处注册的文书而对该土地拥有产业权或权益的任何人，就收回该土地而作出补偿要约”，或该业权人“在该通知书所指定时间内，呈交并补偿申索”。简单而言，政府可以根据土地性质及位置提供特定补偿金额，称之为“补偿要约”；而业权人可以不同意“补偿要约”的金额提出“补偿申索”，要求政府根据收回土地当日的市值作赔偿。

后者变相促使地产商囤积土地，再向政府申请高额补偿或补地价。现时，特惠补偿率有分两种性质的土地——农地与屋地，农地每平方呎的基本定率1,090元，而屋地的补偿价格为2,162.5元，高同级农地两倍；机制亦将新界土地依照发展程度分为甲、乙、丙、丁四个等级，各级土地补偿呎价分别按基本定率的120%、75%、50%、30%计算，土地愈接近新市镇发展区，可获取的补偿金额则会愈高。这种分类手法会令地产商刻意囤地，等待政府将该地段划作发展地段收回土地时，再获取更高的补偿。

其实，屋地在未建屋前与农地性质一样，只是法律上某些土地被定义为可建屋的土地，农地则需要另外申请建屋牌照而已。相同的土地，却因为法律定义令补偿额有着如此巨大的差别，做法不公平。被分作甲、乙、丙、丁的土地亦然，香港总面积不大，即使土地距离新市镇发展区较远，也可能只是距离数公里范围以内，如果这些土地的性质相同，又何来等级之有？

因此，政府若有意将地产商的土地以《收回土地条例》收回时，应先详细检讨特惠补价率，并可考虑将所有农地划一以农地价格赔偿，直接减少地产商以囤地方式谋利。另外，即使农地补偿额会跟随市场波动，价格浮动亦不应综合相关物业价格指数作调整，而是只参照农地的市场价格调整，确保收地补偿价不会与物业市场挂钩。

根据以上的补偿条款、“团结香港基金”的统计加上“香港2030+”列出香港所需的土地数量，再按四大地产商所拥有的土地比例计算，政府可以《收回土地条例》收回的新界农地约有711公顷，当中包括约256公顷土地用作兴建公共设施、机构、运输设施等，以及约455公顷土地（按比例计算，该收回作住屋的土地应有约645公顷，但公屋与私营房屋兴建量为七三比，计算后得出此数）作兴建公共房屋。若政府将收回的土地划一定义为农地的话，按照甲级农地价格每平方呎1,308元计算，政府应该要准备约954亿元作补偿金；如土地不分级别，政府亦要按照农地补偿价格每平方呎1,090元的基率，准备约794亿元的补偿金。

除此之外，有部份用作基建工程的土地可以其他条例征收，例如《道路（工程、使用及补偿）条例》、《水污染管制（排污设备）规例》、《市区重建局条例》等。以《道路（工程、使用及补偿条例》为例子，凡为运房局局长建议进行大规模道路工程，政府可将建议工程范围土地收回，政府亦会向业权人提供补偿。

检讨农地补地价机制

有人会问钱从何来，其实《香港01》早已提出，当局应该透过举债设立一个征收土地的专项基金，其中起动金额不能少于2,000亿元，除了用以透过《收回土地条例》征地的补偿之外，更可直接透过市场的手段向私人购买早已废弃的农地。同时，当局亦应逐渐立法禁止私人改划农地用途，从而减低囤地意欲，鼓励他们出售土地，再作统一规划、重新发展。

外界以往对此存疑，因为地政总署评估补地价的机制，一直被批评欠缺透明度，或令人感觉有“官官相卫”之嫌——因此，在改革收地制度的同时，必须重新检视价格厘定机制。

目前地产商需要向分区地政处提交申请评估补地价，分区地政处接获申请后咨询政府各决策局及部门，再草拟一份不含补地价金额的临时基本条款。当地产商接受基本条款后，分区地政处方会着手评估补地价，并交予地政总署总部的估价组审批。如果补地价涉及1.5亿元以上的金额，个案会交由估价会议审批。估价会议只有九名成员，由地政总署副署长（专业事务）担任主席，成员包括助理署长（专业事务1）、总产业测量师（估价）、五名高级产业测量师，负责裁定补地价金额，让地产商考虑。地产商有权拒绝接受补地价金额，可向负责处理补地价的上诉申请专责组提出上诉。专责组就上诉拟定估值报告，与地产商交换意见，并邀请地产商出席估价会议。地产商在会议表述上诉理据后，会议成员会待地产商离席后，方就个案继续讨论。

换言之，决定补地价金额的就只有一个“九人小组”，不论审批的金额为数亿元，还是数百亿元、不论地产商上诉与否。补地价的磋商过程亦不受政策局监督，无独立专业人士参与，除达成协议后公布的补地价金额，外界无法得知任何内情。这种做法，正正是让外界猜疑的地方，即使政府主动购回土地，外界亦无从得知补地价金额的根据，或者政府是否会与地产商之间有任何秘密协议。政府向地产商回购农地固然是件好事，但政府亦应该披露更多相关资讯，释除外界疑虑，让收地过程更顺利。

收地为短中期措施　应多管齐下

现时增加土地储备的首要方案是使用《收回土地条例》及回购方式收回地产商手上的农地，但这两个方案只是其中一个短中期的觅地措施。政府应多管齐下，研究及落实更多觅地方案，例如废除“丁权”、研究填海及郊野公园边陲兴建公共房屋及配套等。废除“丁权”已是香港各界争议多年的议题，从历史角度上，“丁权”并非原居民的权利，只是港英政府的临时措施。现时亦有不少原居民“有地无屋”，最终还是将土地“套丁”，利益落入大财团手中。再者，乡村地区有很多废弃建筑物，例如学校、老人院、工厂等。政府在研究“丁权”问题的同时，亦应走入乡村，评估弃置地方或建筑物的数量，研究将其翻新或改建，不应浪费珍贵的土地资源。

填海及郊野公园边陲也是政府需着力研究的方案，尽管外界对这些方案有忧虑，认为容易破坏香港生态，政府更应投放更多资源研究如何让发展与保育并行。最重要的是，这些地方必须用作兴建公共设施，例如老人院、营地、医院等有利于大众的基建，而并非让给地产商谋利。未来的土地供应将会更严竣，政府应尽快检讨觅地方案，以解房屋问题的燃眉之急。

【编按】
本文原刊于第284期《香港01》周报（2021年9月27日），可点击同期周报阅读以下相关文章：
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