乌克兰｜欧盟对俄制裁：禁油不禁气可能吗？

3月21日的欧盟外长会议上，如何进一步对俄实施制裁成为主要论题。虽然各方未有共识，但此前万万不得碰的能源制裁已排上议程。欧洲各国心知难以制裁俄国天然气进口，可是石油供应却是一个较为容易下手的缺口。在会前，近七成石油进口依赖俄罗斯（2020年数字）的立陶宛，以及几乎不从俄国输入石油的爱尔兰，都分别表明应该讨论石油制裁和对制裁保持开放态度。

至今，欧洲已经对俄罗斯实施了四轮制裁，但在俄乌战事持续无解之际，民间加紧制裁俄国的声音不绝，而刚刚找回了一些地缘政治主导权的欧盟领袖也继续有意展示实力——即便各国对石油制裁未能取得共识，他们21日却迅速就建立一支为数5,000人的快速应变部队达成协议。

非“不为”而是“不能”？

对于禁止俄国石油进口，向来对俄持鹰派态度的波兰和波罗的海三国一直走得最前，从战事开展以来已呼吁制裁俄国能源。虽然他们在欧盟当中也属于对俄能源进口依赖度较高的国家，不过对于此刻欧盟其他国家一致反俄的转向，他们似乎已觉不能白白放弃这个机会。

在21日的会议中，更多的欧盟国家倾向加入这个鹰派阵营，使石油制裁的可能性更高。包括瑞典、爱尔兰、斯洛文尼亚、捷克、斯洛伐克在内的国家认为石油制裁至少应该是对俄制裁的选项之一；而包括丹麦在内的其他国家则表示如果欧盟得到共识，他们会支持。

不过，欧盟部份国家依然对石油制裁持反对或保留态度。向来亲普京的匈牙利总理欧尔班（Viktor Orban）一直保持反对制裁俄国能源的立场，而面对着4月3日的大选，保障便宜能源的供应更是其针对俄乌局势的一大政策主张。

虽然匈牙利有权否决欧盟的对俄制裁，但石油制裁的最大阻力依然是来自德国，如果德国立场有变，匈牙利无论由谁主政，也将不得不如俄乌开战以来的种种制裁决定一般跟随着欧盟的主旋律走。

然而，如果细心留意德国的立场，其反对态度不是出于“不为”，而是出于“不能”的考虑。德国外长贝尔伯克（Annalena Baerbock）就表示，“石油禁运的问题不是一个我们想或不想的问题，而是一个我们有多依赖石油的问题”。她指出德国不是唯一一个“不能一日之内停止石油进口”的欧盟国家，并表示欧盟应该尽全力使各国能尽快减少对俄能源依赖。同样持反对意见的荷兰也有类似的表态。

作为欧盟轮值主席国的法国，其外长勒德里昂（Jean-Yves Le Drian）会前则表明法国从来没有否定过能源制裁是个选项。有论者认为法国主张加紧制裁，却不愿公开表态，以免在欧洲舆论当中孤立德国，使后者承受更多“出钱支持俄国杀害乌克兰人”之类的批评。

石油供应较具灵活性

相较于全面的对俄能源制裁，禁油不禁气的确是一个可行性较高的选项。欧盟国家对于俄罗斯天然气进口有超过四成的依赖度，而其从俄国进口石油的比例则少于三成左右。

但依赖程度却不是唯一的考量。俄国对欧的天然气供应，绝大部份都是透过穿越波罗的海、白罗斯和波兰、乌克兰和土耳其等四条主要天然气管道输送，既有的基建布局使得欧洲难以轻易脱离此种天然气供应。包括德国在内的中、东欧国家就大比例地依赖俄国天然气进口（2021年数字：德国53%、波兰81%、芬兰100%、爱沙尼亚100%、拉脱维亚97%、斯洛伐克86%、匈牙利78%），而且长年没有投资在接收液化天然气的港口设施，根本没有其他途径可在短期内取代俄罗斯的天然气。

而德国在俄乌战争爆发后虽改变了对俄的东方政策，力图尽快建立液化天然气的接收站，但按最为乐观的估计，这至少也需时两三年，绝对不是能在短期内达成之事。

同时，由于过去欧洲多国对于俄罗斯都采取加深彼此投资、贸易关系的政策，希望以此保障和平、长远改善双方关系，俄罗斯天然气公司（Gazprom）今天竟拥有了德国、奥地利、荷兰天然气储存库总储存能力的三分之一。这也构成了俄国对欧洲施展政治压力的工具。

根据欧洲独立智库布鲁盖尔（Bruegel）的统计，相较于2015年至2020年的平均天然气储存量，在天然气供应紧张的当下，欧洲整体的储存量尚有当时的大约七成左右，但Gazprom控制的储存库却只得以往平均值的两成；同样地，Gazprom的存量在2021年初起大幅下跌之后，却没有像以往和同期的欧洲整体储存量一般在冬季来临前回升，而一直维持在历史性的低水平。

这些都形成了此刻欧盟天然气短缺的压力，使包括德国在内的国家不得不试图立法提高境内天然气储存库的存量比例要求，以免本年冬天出现更严重的缺气情况。

相较之下，欧洲的石油进口来源就灵活得多。在历史上，俄罗斯的石油出口管道以欧洲为主要市场，当中以贯通波兰、匈牙利、斯洛伐克、捷克、奥地利、德国的苏联时代“友谊输油管道”（Druzhba pipeline）为主。不过，俄国输送欧洲的石油大部份却是以海运为主——根据2020年的数字，欧洲从俄罗斯每日输入280万桶石油，当中只有70万桶经油管运输，其他皆为海运。

这种灵活性也反映在俄乌局势下的俄国能源出口之中。根据能源资讯公司Energy Intelligence在3月初的情报，出于俄乌局势、西方对俄金融和运输制裁等因素的不确定性，当时每日已有大概250万桶石油未能寻得买家，占俄国出口量的三分之一，主要来自俄国在波罗的海、黑海和远东等港口的出口。当时俄罗斯乌拉（Urals）与布兰特（Brent）原油的差价已在每桶20美元左右的水平，今天此数更上升接近30美元左右，国际能源署（IEA）的一份3月份报告就预计未能寻得买家的俄国石油量在4月将升至每日300万桶。

同时，从制裁效益的角度来看，禁运俄国石油理该对俄国政府收入带来更重大的打击。据估计，俄国政府从石油出口征收的税项占其收入的23%，从天然气出口得来的税收则只占8%。

困难重重　却在可能之内

不过，欧洲石油进口途径的灵活性只是先决条件，欧盟如果真的要禁运俄国石油，还是需要从别处寻求替代供应。这却是难题所在。在2021年，欧洲每日进口俄罗斯石油平均约350万桶，要填补这个数字，则需要来自俄罗斯以外的石油生产国增加产量。

根据牛津能源研究机构（Oxford Institute for Energy Studies）的估计，如果伊朗核协议谈判成功的话，到2022年下半年，其石油产量可增加约每日100万桶左右。然而，俄乌战争所带来的西方制裁本身，似乎却正在阻碍着伊朗重返核协议、解除美国制裁的路途。

不计算伊朗在内的石油输出国组织（OPEC）虽然有每日超过400万桶的余剩产能，可是当中的主要国家，诸如沙特阿拉伯和阿联酋等，目前都没有计划配合欧美的地缘政治需求而迅速加大生产，反而是配合与俄罗斯及中亚国家的协议，执行其每月增加40万桶的行动。问题是，OPEC国家连这个较低目标也未能达成。

而另一能源生产大国美国，在疫情重创产量之后，如今正陆续增加页岩油的生产，不过这也不是一时之间可以达成之事，到本年底才大概可增加每日过百万桶的产量，不能在短期内填补欧盟禁运俄国石油带来的空缺。

同时，由于欧洲的内部输油管道，以至在友谊输油管道上的各国炼油厂，都习惯了俄国石油西输以及俄国原油的品质，如果要将管道进口的石油改以其他国家的海运石油取代的话，欧洲国家将需要寻找其他途径作内部石油运输，还要增加可适应其他品质原油的炼油厂产能。

综上所述，要“一日之内”切断俄国石油供应的确有一定困难。

然而，还有三点是值得考虑的。其一是，由于海运石油较为灵活，俄国原本用以供应欧洲却找不到买家的石油出口仍有转售亚洲其他国家的可能，中国和印度等国相信也会乐于以较低价格买入俄国石油；在此情况下，欧美禁运俄国石油就会变成一种接近左手交右手的游戏，使他们能放弃俄国石油供应，再以较高的价格买入其他国家原本并非交付欧美的石油。

其二是，自2009年以来，欧盟已有相等于净入口量90天或61日消耗量的石油储备要求，而经济合作与发展组织（OECD）也有15亿桶的战略石油存量。如果欧洲禁运俄国石油预计只会带来短期冲突的话，这些储备的发放的确可以用作过渡期缓减紧急供应之用。

其三是，各国其实都有能力执行紧急政策，去减少对石油的需求。根据国际能源署2018年的报告，各国在紧急情况之中须有减少石油消耗7%至10%的计划，该报告亦详细分析了一系列行动的可行性和可减少的耗油量。这些也是欧洲若决定禁运俄国石油后可执行的短期措施。

虽然禁运俄国石油，在欧洲政界仍然有极大阻力，但如果俄国军事行动进一步压制乌克兰人的反抗，或者造成更多欧盟外交代表博雷利所形容的“战争罪行”状况，最终也要看民意行事的政治人物，可能就不得不对俄罗斯采取以往料想不到的强硬措施，甚至不顾及这对自身的潜在伤害。正如制裁俄国央行或德国重新军事化一般，俄乌战争往往有将“不能”变成“可能”、将“可能”变成“事实”的潜在倾向。

*来源自《European natural gas imports》一文，作者为Georg Zachmann、Giovanni Sgaravatti及Ben McWilliams。

**来源自《Can Europe manage if Russian oil and coal are cut off?》一文，作者为Ben McWilliams、Giovanni Sgaravatti、Simone Tagliapietra及Georg Zachmann。