韩正再提房屋问题｜应先学懂“居住正义” 才能做好“顶层设计”
去年全国“两会”期间，主管港澳事务的国务院副总理韩正会见港区全国人大时，严正提出香港需要解决房屋问题；事隔一年，又逢“两会”，韩正在会见港区全国政协时，再次提出香港必须做好“顶层设计”、尽快解决房屋问题。一年之间，一般公屋申请者的平均轮候时间已由5.7年延长至6年，所有类别的住宅楼价指数亦由381.9略升至388.9。特区政府当然并非毫无作为，但又确实没有什么可以令人预见有望“告别㓥房”的大作为，归根究底，恐怕是一些治港精英的价值信念出了问题，因为他们可能认为在资本主义社会当中，总需容忍“居住不正义”的存在。
“告别㓥房”不能说说而已
“居住正义”对于大多数香港人而言，可能是一个“神话”般的存在，每人都希望能够“安居乐业”，但却还是默默在忍受资本主义社会所带来的剥削。
国务院副总理韩正去年3月在全国“两会”期间，首次向港区代表提出香港房屋问题“总要有解决的时候”，至同年7月，港澳办主任夏宝龙亦对香港提出“告别㓥房”目标；不过，有关议题至今仍然未被特区政府正式提上日程，例如曾经积极响应“告别㓥房”一说的财政司司长陈茂波，在上月底刚刚发表的《财政预算案》当中竟然只字不提，土地房策亦是极力配合特首林郑月娥最后一份《施政报告》的旧酒新瓶。
凡此种种，都著实令人怀疑特区政府到底有否切实解决房屋问题的决心？当局又是否已经“躺平”躺到一种可以对国家领导人的关切和要求“左耳入，右耳出”的地步？难道对于这些治港精英而言，“居住不正义”的问题从来就不是一个问题？如今韩正再次提出香港必须做好“顶层设计”、尽快解决房屋问题一说，治港精英又会作何感想？事实上，只有确立正确的价值观，才能找对方法解决，也就是说，特区政府从宏观角度建构整体改革方案之前，应先秉持“居住正义”的价值信念。
好好认识“居住正义”
论及“正义”，就免不了提及“人权”，而“居住权”就是一项基本人权。狭义的居住权可被视为一种私权，指对房屋及其他附着物享有占有、使用的权利，也即“所有权”；广义的居住权则是一种公权，因为居住是人类维持生存的基本条件，而《世界人权宣言》早已确认这项权利，并明言国家或地方政府需要确保人人皆能获得合理居所。
然而，在强调私有产权的资本主义社会当中，有很多人以为只要拥有了“私权”，就等同“公权”不会被侵犯，甚至认为“公权”没法被保障的原因是某些人没有足够能力得到“私权”——这种混淆无疑导致居住人权不断被削弱，社会分配结构也愈来愈不患寡而患不均，也即分配的不正义导致了居住的不正义。
西方国家曾经尝试引入“分配正义”的概念以达至“居住正义”，联合国大会于1966年通过的《经济社会文化权利国际公约》，正是以“居住正义”为基础提出“适足居住权”，指任何人都有和平、安全而有尊严地居住在某处的权利，当中涵盖七个重要条件，并明言“适足住屋不只是有瓦遮头及四面墙，还要住得有尊严及安全，亦不应完全以商品视之。”
由此可见，政府的责任不只是确保人人有屋住，而且必须让人住得安心、自在。可惜，以香港最为人诟病的“㓥房”比对《公约》列明“适足居住权”七项条件，单是“宜居程度”和“基础设施”两项已经惨不忍睹——人均居住面积奇低、卫生环境相当恶劣、极具安全风险。至于“住屋权保障”和“可负担性”同样欠奉，《“㓥房”租务管制研究工作小组报告》发现有八成以上的㓥房位“三无大厦”，而㓥房租户每月至少有三分一收入用于房屋开支。
必须杜绝“居住异化”
更可悲的是，很多人以为，全港有约750万人口，目前只有20多万人居于㓥房，就代表大多数人的适足住屋权能获得保障——这些人大多相信阶级存在必然伴随利益的不均，那自然需要部份“无产阶级”承受“低端住房”，但现实是，㓥房现象只是城市因为缺乏“居住正义”所形成的其中一种“居住贫困”表现。
根据浙江大学马克思主义学院副院长张彦及其学生王长和发表的论文《论居住正义对共享发展理念的体现与现实》，“居住贫困”与资本逐利及其权力泛化息息相关。放诸香港问题来看，特区政府与地产商一起鼓吹把住房商品当作投资获利的工具，结果令市民的居住成本不断攀升，经济负担不断加剧，消费水平及生活品质却每况愈下，形成一种房屋供求关系脱节和金融泡沫危机滋生的结构失衡，造成财富分配不均的“非平等化”，令普罗大众产生“被剥夺感”，继而造成“居住区隔”的风险。
“居住区隔”，意指不同社会阶层因经济地位等因素的差异而聚居在异质化趋向明显的社区内，形成彼此分化、相互隔离的“居住阶层”。更需要警惕的是，当“居住贫困”和“居住区隔”不断加剧，将会形成极其不利于人和社会和谐发展的“居住异化”问题——住房资源被社会当成一种推动资本生产和实现利润增值的工具，再转变成对居民进行“管控”和“支配”的力量；当居住需要及其满足过程不再是为了满足人们的美好生活和促进社会发展时，就会使人对物质有过份依赖，导致“过度占用居住资源”和“居住贫穷效应”被扩大，所有顶层阶级可以每人独占多套房产，但社会底却要面临“有屋无人住，有人无屋住”的哀歌。因此，若要重塑社会的“居住正义”，绝不只是“告别㓥房”而已，还需要解放绝大部份承受居住贫困、居住区隔和居住异化的普罗大众。
从供需、规划、㓥租及地价著手
当然，在“告别㓥房”前，必须认真探究这些㓥房及不适切居所的结构性困局，包括房屋供需脱节、城市规划失当、寻租活动猖獗、依赖地价收入等，再思考当中有哪些必须透过制度上的改革进行解构。
首先，从㓥房人口数据而言，全港有约一半的㓥房户已轮候公屋数年，证明公屋建屋量不足是㓥房需求的成因之一。房屋供应问题困扰港英政府已数十载，香港人口从五、六十年代慢慢膨胀，导致房屋供应严重不足。即使时任港督麦理浩于七十年代到港后落实“十年建屋计划”，到计划结束后仍有近75万未能安置的寮屋人口。
城大公共政策学系教授叶毅明认为，之后的九十年代至二十一世纪初万间的二十年是解决房屋问题的“黄金时间”，但政府却未曾把握这段时期解决不适切住房问题。他续指，时任特首董建华于1997年推出“八万五建屋计划”，将最容易取得的土地用尽，却又未妥善规划；而最大问题在于2000年后，政府因要拯救受金融海啸打击的楼市，有约十年时间完全没有计划过新的土地供应，“根本就是这样停了十年，不只是什么都不做，而是直接不去计划，这就正正是（房屋供应问题的）‘分水岭’。”
其次，城市规划失当也是增加㓥房人口的原因，根据数字显示，有相当一部入的住户是年轻工作人口，而这些人可能本身居于新市镇，与上班地点距离较遥远，变相令他们选择居于市区㓥房。
中大地理与资源管理学系教授伍美琴解释，自第二代新市镇起，其城市规划已失去了一个社区应有的元素，例如沙田、屯门等，整个城市发展也变得过于“整洁”。所谓“整洁”，即是新市镇缺乏“杂活”或较基层的工作机会，伍美琴曾访问居于旧区板间房的住户，有部份人即使已成功“上楼”，他们也宁愿居于板间房，除了因为公屋地点过远、交通费昂贵外，最大的问题是没有工作。旧区能够容许地舖“小生意”的存在，而该区的人情味通常比较浓厚，伍美琴表示，这些店舖会向员工提供‘走盏位’，工作时间也会较为弹性。然而，失去了这些元素的新市镇，也令部份基层市民失去了居住的动机，让他们选择继续居于㓥房。因此，要“告别㓥房”不单单需要更多的土地和更快的建屋速度，更需要良好的城市设计，如果政府只执着于尽快建屋，随便将基层市民“塞进”这些房屋，他们到市区工作或生活的动机不会有所改变，㓥房的需求会照样存在。
第三，㓥房的存在其实是一种回应供求的市场反应机制，而㓥房环境恶劣及租金昂贵的问题，都是源于资本市场带来的经济诱因。港大房地产及建设系副系主任蔡鸿达以“经济租值”（economic rent）的理论试图解㓥房乱象。经济租值所指的是生产要素收入和其机会成本之间的差额，比如说当土地被建造成楼宇出售时，由土地转为楼宇之间会产生一些“生产要素”，例如种种的人力或物力资源，而㓥房市场的昂贵租金便是从这些“生产要素”所形成的，当业主将普通单位改造成㓥房单位，业主便可因应㓥房的经济租值，收取高价的租金。另外，蔡鸿达亦提出一个极具争议的论点，认为㓥房市场的不公不义正是来自于港府早前对楼市的干预所造成，包括㓥房租管和楼市“辣招”。然而，如果政府不以“辣招”规管楼市，楼价和房租或许会更加毫无节制地飙升，而即使㓥房是市场的反应机制，亦不代表政府没有责任对此进行适当的控制。
第四，理大专业及持续教育学院讲师李峻嵘认为㓥房问题并不只因资本主义的问题，而是城市财税制度的问题。他指出，公屋兴建速度缓慢，或是只有社会底层市民才可居住公屋，这个做法是保障大、小业主的利益，亦令政府不需要花兴建过多的公屋单位。他续指，政府兴建愈多资助房屋，便需要承担愈多，因此政府便倾向兴建更多居屋，令房委会可从中赚取收入。政府这种做法，显示出他们对于财税制度的保守，而这种保守一直让政府不愿意加大公营房屋供应，变相制造㓥房需求。另一方面，本土研究社成员陈剑青认为，㓥房问题源于房屋税制未能隔绝投机主义进入房屋市场，令市场无法以用家为本。陈剑青解释，房屋税制是房屋资源的二次分配，以确保市场上所有单位能够分配均匀。香港现时缺乏一手楼空置税及其他完善的房屋税制，房屋资源便容易被发展商垄断，令楼价愈来愈昂贵，最终逼得基层市民需要居住㓥房。
“告别㓥房”非不可能任务
“居住不正义”之下，㓥房乱象丛生，若要彻底“告别㓥房”绝非易事，但“不容易”并非从政者怠慢的理由。事实上，只要秉持公平正义的施政理念、坚持人人共享繁荣的发展方针，“告别㓥房”一切不适切住房都不是什么不可能的任务。然而，社会对于解决㓥房问题还是处于一个被动态度，亦不敢大刀阔斧去改变整个房屋政策方针。政府近年推出两项措施以“缓解”㓥房问题——过渡性房屋政策及㓥房租管，但这两个方案也非可以彻底解决“居住贫困”的方法。
先讲过渡性房屋政策，外界一直批评过渡性房屋是治标不治本，因为住户只可在过渡性房屋内居住两至三年，而不论他们居住期满之后是否能够“上楼”，届时都必须“卷席离开”。事实上，基层对于过渡性房屋也是充满忧虑，因为其供应极度不足，令基层市民申请后需进行面试及抽签方有机会迁进单位，㓥房户李先生指出面试最主要询问申请者是否有足够资金负担租金，他形容政策安排就如同“路障”一般，即使面试成功也要面对抽签，“好像买六合彩一样，他们设置很多路障，到底是希望帮助别人还是让人觉得困难一点？”
尽管如此，陈剑青依然认为在短时间内兴建大量过渡性房屋有助冲击㓥房市场，但前题是政府及相关持份者需要改善过渡性房屋的配套，例如延长基层市民居住年数、提供种种资助等。不过，与其用数年时间寻觅土地和兴建数量有限的过渡性房屋，何不干脆善用有关土地兴建公营房屋，永久性解决基层住屋困局？
关键在于取回土地发展主导权
至于㓥房租管，叶毅明亦质疑其效用，认为条文有两大漏洞——一是未有设立“起始租金”，即代表业主可以在㓥房租管落实前先加租；二是条例没有将㓥房租金与居住质素挂钩，代表条例容许业主根据市价定立昂贵且不合理的租金，不论环境有多恶劣。
陈剑青亦认为条例无法令业主严格地跟从，存在灰色地带，例如租置点不使用“租约”，而是使用“服务协议”的名义，基本上可以绕过租管。他指出，㓥房租管是有空间变得更进取，例如不容许业主加租，冻结市值租金。当然，㓥房租管只是一项纾缓㓥房居民压力的短期措施，即使已堵塞条例的漏洞，也不代表㓥房问题得到解决。
若要彻底“告别㓥房”，需要政府日后尽快提高房屋供应，尤其公营房屋供应量，而在此前，政府的首要任务是觅地。《香港01》 一直倡议政府应设立至少2,000亿元收地基金，并以《收回土地条例》从发展商手中取回土地兴建公屋及公共基建。蔡鸿达则建议政府可寻找一些正式途径让发展商自行捐地，而这些土地将由政府永久取回，再加上有些土地早已被规划好，方便用作兴建过渡性房屋、公屋或其他房屋种类。不过，外界有不少评论认为，由发展商主动捐地建过渡性房屋有一个风险——这些土地在完成两年过渡性房屋后会被发展商收回兴建私人楼宇，而蔡鸿达承认会有这样的情况发生。因此，他建议使用“土地区划整理”的手法让发展商捐出土地，土地经过政府规划后会预留部份作兴建公屋及公共基建，而发展商上缴一部份“发展商责任土地”后，可补地价获批原区重新规划的土地作交换。政府亦可将主导权放置其中，要求发展商在一定期限内补足地价，否则由政府收回土地。当然，这些公私营方案非“万试万灵”，所以政府也要以《收回土地条例》作后备方案，确保绝对的土地主导权。
另外，“北部都会区”也是“告别㓥房”的关键。伍美琴表示，现时香港最大的问题是如何能够令一个地区的质素和机会可以平均。基层市民较喜欢旧区的“人情味”及工作机会，所以“北部都会区”必须要有更混合的规划，不应只将其打造成“创科基地”，却又缺乏基层市民的生存空间。她建议政府可在该区营造本土经济，容许一些旧区会有的工种，例如茶餐厅洗碗等，令居于㓥房的基层市民即使抽到新界公屋，也会愿意搬进该区。
再者，政府需要改善房屋政策目标，不应再是以置业主导。陈剑青指出，现时政府希望将公营房屋私有化私趋势愈来愈严重，虽然政府称未来“北部都会区”会有三十万公营房屋价应，但也难保有大部份的单位是出售居屋，令基层市民难以负担。因此，政府应该要重新审视房屋政策的目标，以“居住正义”为主要方针，方会有“告别㓥房”的一天，“政府现在的行径并不会导向‘告别㓥房’的结局，只要政府不改变现有的整册房屋策略，即使（政府）在市区不停地透过发展商重建旧楼，㓥房仍然会以不同形式继续存在。”
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