交通运输治理｜特区政府“拖延症”案例——电子道路收费研究近40年

为解决全港交通挤塞问题，香港政府早于1982年开始讨论全面使用电子道路收费的可能性，及后再历经多次研究，直到2015年才推出“中区电子道路先导计划”，计划在中环湾仔绕道建成后实施，但如今该绕道已落成两年，有关计划却依然未见踪影。特首林郑月娥曾于2017年《竞选政纲》当中承诺将会尽快实行电子道路收费以改善交通，可是，她上月初发表任内最后一份《施政报告》时却再无提及有关进展。这到底是计划不可行，还是政府的“拖延症”再次“发作”？

殖民时期曾进行试办
因政治及私隐原因被搁置

香港早在1982年时已讨论全面使用电子道路收费的可行性，港英政府其后于1983年7月在中环试行为期21个月的试办计划，约有2,500部汽车自愿参与计划进行测试，过程并没有实际收费，参与测试的车辆要在底部装上附有识别码的电子板，当车辆经过收费点时，路旁电脑会将车轮的识别码传送到控制中心，用作印制月结单。

当时试办计划的结论是，不论是科技、行政或法律层面，整个计划都被评为是可行的。不过，1980年代香港正值《中英联合声明》签署的时候，市民担心政府会藉电子收费系统监控市民私隐，计划亦因此被搁置。

后来，私家车的数目急速增加，港英政府在1995年决定进一步探讨以电子道路收费纾缓交通挤塞情况。回归初期，特区政府耗资7,500万展开“电子道路收费可行性研究”，其间进行了两个月的实地测试，该计划并不会发送驾驶者身份、行车纪录等敏感资料予政府及服务供应商。

尽管当时运输署估计系统能够疏导至少四成的市区车流，但研究完成后却被时任运输局局长吴荣奎以道路收费“过于严厉”为由主动撤回建议。政府研究结果亦提出三个重点，一是私家车的增长率不多，推行电子道路收费的理据并不充分；二是其中一种电子道路收费科技——全球导航卫星正在发展阶段；三是社会需要达致广泛共识方可令计划成功进行。

研究指可行性高
政府却称未有公众共识

直到2006年，政府再次进行“交通挤塞收费运输模型——可行性研究”，首次提出“挤塞征费”，计划在中环、湾仔等容易出现挤塞的地区设立电子道路收费区域，并以“用者自付”原则收费，亦建议设立免费替代路线让驾驶者可绕过收费区。不过，政府其后表示，鉴于社会未能就实施计划与否取得广泛共识，而当时经济条件欠佳，令私家车增长低于预期，只能在“并无强而有力的论据”下再度将计划搁置。

至2014年，交通咨询委员会就市区道路挤塞问题制订改善方案，并于同年年底提交《香港道路交通挤塞研究报告》，再次提出电子道路收费的建议。交咨会当时更进行电子道路收费的问卷调查，收集约6,000名市民及3,000名驾驶者意见，结果显示六成受访者支持在繁忙地区实施电子道路收费，可见公众大致对实施计划有广泛共识。

可是，尽管政府表示同意报告建议，最后仍以公众对电子道路收费技术及运作缺乏认知、难以取得公众广泛共识为由，未有马上落实措施。

直到翌年，政府终于宣布将于中环一带推行“电子道路收费先导计划”，先进行为期三个月的公众咨询，再进行可行性研究，预计2019年完成。在2017年，林郑月娥在本届任内首份《施政报告》提出要“尽快筹备在中环及其邻近地区推行电子道路收费先导计划”；至2018年《施政报告》，她再次提出会在2019年上半年就“电子道路收费先导计划”的具体方案咨询持份者，并研究将“挤塞征费”的理念套入收费隧道及青马和青沙管制区的收费水平中。但是，直至今年，原计划为免费路段的中环湾仔绕道已建成两年、立法会亦刚通过修订使用缴费贴的法例，但政府却突然“转口风”，一改以中区作首次试验的说法，称会在2023年收回西隧营运权后，在过海隧道推出“挤塞征费”，令中区电子道路收费计划再度搁置，亦未知未来计划会否“重见天日”。

既然“万事俱备”
何不决心实行？

政府自1983年起先后提出四次电子道路收费计划研究，几乎每次都会以种种“无关痛痒”的理由而搁置落实计划，但从计划的可行性、落实计划的动机，以及社会对于计划的反应而言，搁置计划可谓“于理不合”。

首先，政府一直称计划“未得社会广泛共识”或对技术不了解，因此不能贸然落实计划。但是，交咨会在2014年的问卷调查已显示公众对电子道路收费计划的支持度颇高。另外，香港公共管治学会在2019年4月亦进行过一次网上调查，有六成四受访驾驶者及六成三受访非驾驶者支持设立电子道路收费，再次证明公众对计划已有广泛共识。况且，如果有公众对于电子道路收费技术不了解，政府更应负责作更多公众宣传，向公众解释相关技术，以释除他们的不理解或疑虑，而非不作任何行动，却又以“公众不了解技术”作“借口”搁置该项工作。

第二，政府在第二、三次的可行性研究中提出私家车的增长低于预期，没有充分理由落实电子收费计划。无可否认，在2009年以前，受美国次按危机所造成的经济低靡影响，私家车增长率短暂放缓，但不久后出现爆炸性增长，其中私家车的数量由39.4万辆大增至2018年的56万辆。尽管近两年私家车增长因反修例风波及新冠病毒疫情而略见放缓，但首次登记及领牌私家长增长在今年三月已重回升轨。

另一方面，根据中环近年的平均行车速度数据，2019年中环湾仔绕道刚落成时，该区平均车速有显著上升，但绕道建成一年后，该区车速又出现下降的迹象，干诺道中往东行方向的车速由2019年每小时11.7公里跌回每小时9.6公里。就以上数据可见，车辆数量在未来有上升的趋势，而即使中环湾仔绕道能够分散车流，但终有饱和的一天，所以落实中区电子道路收费有其必要性。

第三，在计划可行性方面，其实1983年港英政府的试验结果已显示计划的可行性很高，1990年港大经济金融学院助理教授侯道光检讨过计划的成效，认为计划成效显著，成本亦比建设新道路低。在技术层面上，立法会已通过使用缴费贴征缴隧道费用，运输及房屋局局长陈帆亦称可将缴费贴的概念用于中区电子道路收费之上，但要仔细研究措施该如何推行。

香港繁忙地区长年受交通挤塞影响，市民经常受“塞车”之苦，令生活质素大大下降。如果电子道路收费计划已是“万事俱备”，只欠的“东风”就只有政府实行计划的决心罢了。