“九龙治水”乱象触发改革　小组治国背后决策体制之变

中共十八届六中全会正式确立了习近平的核心地位，看似突如其来，其实放在十八大以来的政治体制大变局中来看，也在情理之中。因为在此之前，除了党、政、军一把手的头衔之外，习近平早已通过担任多个小组组长，成为实际意义上的“核心”。小组取代政治局在中国政治决策中的地位，显示政治局原有分权管理的模式已成为推行全面改革的羁绊。

对于习近平众多“组长”的头衔，外界非议颇多，如同对于“核心”的争论那般。英国《经济学人》将习近平称为“全面主席”，并不由分说给这位在建国后出生的第一代中共领导人披上了黄袍；伦敦大学国王学院中国研究中心主任布朗(Kerry Brown)在新著《CEO, China: The Rise of Xi Jinping》里将习近平称作“中国的CEO”；美国《时代》周刊认定“撕下习近平，变回毛泽东”，将正在集中一切可能权力的习近平看做是毛泽东的翻版。

政治局体制源自苏联

这些争议显然只看到了习近平头衔加冕的表象，所以得出的结论不外乎集权与个人独大，而未看到“小组”背后的原有政治局体制之变。

中共自建制以来，一直采取的是政治局体制，也即集体领导体制，这也是苏联时期的制度产物。中共中央政治局从1927年5月的五届一中全会开始设立。1943年4月20日，中央政治局通过《中共中央关于中央机构调整及精简的决定》规定：在两次中央全会之间，中央政治局担负领导全党工作的责任，有权决定一切重大问题。中央政治局是中共在全国的最高领导机构，党政军各机构则是它的办事机构和执行部门。

由此看来，政治局可谓集三大要素于一体：首先是最高的研究、讨论机构；其次是最高的决策机构，不管是政府的还是法律的；第三是最高的执行机构。这是一个极具效率的体制，因为一旦决定，便可以迅速地转化为意志和行动。

因为身兼研究、决策与行动，所以召开政治局会议便显得必要且重要。按照惯例，政治局每个月至少要召开一次会议。十八大以来基本也保持着这一节奏和频率，比如十八大结束翌日，中共中央政治局便开会，部署学习宣传贯彻十八大精神。时隔不足一月，政治局再次开会，审议关于改进工作作风、密切联系群众的8项规定，分析研究2013年经济工作。

深改组吹响变革号角

看似延续惯例的做法，却被异军突起的“小组”悄然改变。2013年12月30日，中共十八届三中全会后的第二次中央政治局会议，宣布成立中央全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，并提出由习近平担任组长。这也是除十八大报告起草组组长外，习近平担任的首个小组组长。

自此之后，便一发不可收拾。2014年2月28日，中央互联网安全和资讯化领导小组成立，习近平以组长身分主持首次会议。习近平还担任国家安全委员会主席、中央军委深化国防和军队改革领导小组组长、中央外事国家安全工作领导小组组长、中央对台工作领导小组组长，以及中央财经领导小组组长、军委联合作战指挥中心总指挥。

外行看热闹，内行看门道。随着习近平兼任的“一把手”头衔愈来愈多，外行看到的是这位继毛、邓之后的最强有力领导人如何一步一步走上权力之巅，如何逆“集体领导”的既有规则而行；内行看到的，则是原有的政治局体制如何渐渐被“小组治国”取代。换言之，所有小组事实上集成中国政治运作的最高权力机构。无论在党、政、军担任何职位，只有进入这些小组，才算进入真正权力核心。

有媒体曾如是分析“九龙治水”的危害：这种局面本质上就是权贵操控国家政权的寡头政治，它虚化了政权的统一，悬置了国家的法度，把持了各级权力，使国家陷入帮派化、团伙化分割侵掠的状态中。

为什么要小组治国？

每一项重大变革，背后总有一套逻辑自洽的供需原理。习惯以问题为导向的习近平，以小组治国取代政治局体制，将小组集成为中国政治运作的最高权力机构，显然是认识到现有中共决策模式，也即中央政治局会议决策、政治局常委分权管理模式，已经成为推行全面改革的羁绊。

现有决策模式的弊端在胡锦涛执政时代彻底暴露，其中最为突出的是“九龙治水、各管一摊”的混乱局面。有媒体曾如是分析“九龙治水”的危害：这种局面本质上就是权贵操控国家政权的寡头政治，它虚化了政权的统一，悬置了国家的法度，把持了各级权力，使国家陷入帮派化、团伙化分割侵掠的状态中。同时，这种局面更造成了整个国家官僚贪腐泛滥、权贵强取豪夺，社会两极分化，环境资源枯竭，法制正义无存，矛盾冲突日炽。

由于局面积重难返，任何深度和广度的改革，都不可避免面临来自各方的阻力和抵抗。所以习近平悄然以小组治国的模式取代政治局体制，与其说是强势来袭，毋宁说是面对现实境况时的不得已选择。

曾在中共中央宣传部、书记处办公室以及中共中央办公厅任职的吴稼祥解释了个中原委：中共已有的权力结构是“存量政治”，不能轻举妄动随便废除，因为“你不知道其中连着谁的筋、结着谁的骨，伤筋动骨，必遭报复”。他认为，可行办法是选择“增量政治”，即不动原来的机构而新设自己指挥得动的机构，例如领导小组、委员会等，既不会动人家的乳酪，也能推行自己的施政目标。

摆脱现有官僚体系羁绊

以全面深化改革领导小组为例，如果没有这样一个具有权威且超越具体利益的超级机构成立，来负责推进涉及政治、经济、行政、社会、文化、生态和党建、军队的总体改革，可能任何层面的改革将始终停留在规划阶段，难以真正推行下去。

按照现有机构的设置，发改委应该承担着改革的规划和推进。可现实情况是，发改委本身都是需要改革的物件，且作为由“计划体制最核心堡垒”改造而来的部门，发改委自身存在着3个利益冲突：改革和发展的冲突、审批与改革的冲突、计划经济与市场改革的冲突。

中国问题专家邓聿文就此评论道，发改委不过是一个部级机构，尽管其实际重要性要超出其他部委，但它行使改革协调权力时，会受到其他有部门利益的机构掣肘，而发改委的法定权力和权威使它很难撼动其他部门的利益。

从这个层面来看，习近平的“小组治国”，并非如外界所言只是单纯为了集权之目的，而更多的是冲破改革阻力、摆脱现有官僚机构羁绊的有效手段。

小组治国的历史根源

这样的做法，并非习近平的原创，而是根植于从古至今的政治运行过程中。不管是在中国古代的皇权社会，还是中共建制后的毛、邓时代，都有迹可循。比如汉武帝时期以“内廷”取代“三公九卿”制度；明朝废宰相后，“内阁”成为实际决策者；清代的“南书房”、“军机处”等宫廷近侍机构，成为皇帝秘密决策的中枢；延安时期，毛泽东将中央秘书处上升为掌管党和军队情报、肃反的中枢组织，日后从中央秘书处分离出来的中央社会部，更成为延安整风期间权力最大的党务机构，对党员和干部握有生杀大权。

1958年6月，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》。这是小组首次出现在最高决策层。《通知》中强调：这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个政治设计院，没有两个政治设计院。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分，具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。

自此之后，小组的能量不断被释放出来。毛泽东时代的“中央文革小组”在文革初期一度取代政治局，控制国家决策；邓小平时代的人事布局与党政分开，也依托于小组提供的强大支撑；江泽民时代，在“加强党的建设”口号下，小组从宏观延伸到微观；到了胡锦涛时代，小组由各常委分别牵头、独立负责，实际上造成了党内决策的掣肘，也即前文提到的“九龙治水、各管一摊”。

事实证明，作为手段和工具的小组本身并无好坏优劣，关键在于使用主体出于何种目的。众多小组是否足够稳固且具有行动力，某种程度上决定着习近平核心正式确立后，能否得以顺畅运行。对于有着政治洁癖且充满理想主义的习近平来说，只要能跳出历史周期律，能避免百年大党霉变甚或走向解体，将人大、国务院、司法部门等的权力重组至小组中，并非不可原谅。所谓毛之不存，皮将焉附？这大概也是中共最高党报将习近平称为改革开放“新设计师”的真正缘由所在。

习近平治下各项重大改革

反腐治党

由2012年十八大至去年底，中央共查处177名副部级或副军级以上干部。目前运动式反腐暂告一段落，中共期望打贪转“制度化”和“规范化”之路，例如去年宣布成立监察委，隶属人大，又确立中纪委“垂直管理”地方纪委。

供给侧改革

因应中国供需错配及产能过剩问题，需求端刺激措施失去效用，中央决定由供给端入手，鼓励高端产业发展，提升产品及服务质素，力求由内需取代加工出口，成为经济增长动力，为此中央于2015年推出五大任务：去产能、去库存、去杠杆、降成本及补短板。

精准扶贫

2015年11月底，中央举行扶贫开发工作会议，会上22省领导人签立“军令状”，承诺实施“精准”方针，针对不同贫困人口，设计相应扶贫措施，于“十三五”期间达成全国脱贫；以现时内地7,000多万贫困农民计， 2020年前每年脱贫人口需达1,000多万。中央期望借此收窄社会，贫富差距，令所有国民都能分享改革开放的成果。

军事改革

中共以“能打仗，打胜仗”为目标，一改4大总部（参谋、后勤、政治及装备）分途决策机制，改由中央军委总管，下辖15个职能部门，一统事权。另外，又调整7大军区为东南西北中5大战区，下辖陆军、海军、空军、火箭军等多个军种编制，以提升联合作战能力。

司法改革

去年最高人民法院及国安部等机构联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，内容包括“防止刑讯逼供，不得强迫任何人证实自己有罪”，以及强调依法保障嫌犯举证辩护权利，试图消除“冤假错案”及“屈打成招”。此外，《意见》亦重申“没有证据不得认定犯罪事实”，要求司法人员须遵从无罪推定。