【书评】南海政策转型：从邓小平的韬光养晦到习近平的有所作为

近年来，讲南中国海局势的评论很多，但从国家外交角度系统地梳理地区局势演化、由东南亚区内学者所写的分析较少受到注意。2015年菲律宾De La Salle University政治学者Richard Javad Foronda Heydarian出版了《Asia's New Battlefield: The USA, China and the Struggle for the Western Pacific》一书，是关于南中国海问题不应错过的作品。

这本书的一个重要观点，是中国对外扩张势力的野心一直存在，这与华文世界评论的论调，有一定差距。

本书前半部分，描述自冷战时期至今中美关系变化趋势与中国的发展历程，以作为理解今天南中国海争议的背景。在作者眼中，共产中国政权其实早已计划增强控制南中国海区域，只是对于区内各方反应、美国军事力量，中方仍有顾虑，故此在不同阶段采取了不同的南海政策。

上世纪70年代，中国经已著手准备在南海领域进行战略扩张、夺取越南共和国（“南越”）控制的关键岛礁，例如在1974年，中国便与南越爆发“西沙海战”，当时美国力求从越战泥沼脱身、无心支援南越。随后，中国一度在南海问题上保持低调，并与东南亚国家如印度尼西亚、菲律宾等维持稳定关系。直到1988年，中国与越南爆发“赤瓜礁海战”，且占领包括永暑礁在内的数个南沙重要岛礁。中国此时进行的战略扩展，可谓经过精心谋划、时机掌握得相当精准──当时越南共产政权受到东盟 （ASEAN）和欧美各国孤立，而中国与欧美国家的关系正开始暖化。冷战结束、美军撤出菲律宾基地之后，中国海军再度于南沙群岛一带活动，将中方势力扩张至美济礁，并曾与菲律宾发生冲突。中国新一轮的南海扩张行动，则是在美国于本世纪初深陷中东反恐战争等背景下进行。

作者进一步从国别层面，分析中国与区内数个岛礁主权申索国、以及与非申索国之间的双边关系变化。作者是菲律宾学者，而菲律宾又在南中国海争议中具重要角色，因此在国别案例研究中，作者著重分析了南中国海争议中的中菲互动。当中有一个细节很值得留意：如前所述，中国的南海主张，历来与菲律宾存有冲突，但总体而言，从1970年代到2010年期间，中菲关系其实颇为稳固，两国双边经贸合作、中国对菲经济军事援助一直在增加，两国领袖互访亦曾是常态。2005年，时任中国国家主席胡锦涛访问菲律宾期间，与菲律宾签署了巨额经济、军事援助协议，并且受到菲方热情款待，当时观察家普遍认为，这反映了中国“魅力攻势”（charm offensive）的成功。

在2012年“黄岩岛事件”之中，菲律宾先与中国船只对峙然后退却，这令中国进而控制黄岩岛及附近海域、反映了中菲关系的一大转折──此后中国对岛礁建筑和水域的控制能力增加，菲律宾穷尽双边谈判、多边协调等外交，仍然无法制衡趋强势的中国，这继而成菲律宾阿基诺政府将主权争议提至国际仲裁法庭、积极回应美国“亚太再平衡”战略的背景。

按作者看法，上述中菲互动的过程，其实反映了中国近代外交的转型，意指中国从邓小平时代的“韬光养晦”换成习近平时代的“有所作为”。上世纪后期至本世纪初，中国的外交方略，是较重经贸合作与区域发展，同时在领土争端等周边外交议题上保持战略克制，不在南中国海主权争议区域加强势力。此一策略曾令周边国家和美国产生错觉、使之认为中国会服从既有国际秩序。然而，习近平时代的中国外交方略主轴，却变为强势的战略扩张，这对东亚和西太平洋地区的势力格局不无影响。

在此脉络下，东盟作为东南亚国家处理区域事务的重要平台，本应能够整合东南亚的对华立场。但作者在书末特别指出，东盟的“共识决策机制”(又称“ASEAN Way”)，正是此一组织的弱点：中国只要通过自身经济实力、影响东盟成员国之中的一两个国家（如老挝、柬埔寨）、使之倾向中国，那么就可以有效阻止东盟形塑任何不利于中国的组织立场。因此，作者建议，东盟之中对南海问题有共同利益与诉求的国家，应自行联合表态，也可以选择与利益一致的域外国家（例如澳大利亚、日本和美国）进行各种战略合作──例如联合“自由航行行动”、制定突发事件应对机制，或者按照《联合国海洋法公约》等国际法进一步制度化南中国海的区域秩序，从而制衡强势的中国。

那么，未来中国之于东南亚，会有何进一步行动、有何影响？2016年12月，Bloomberg便曾有报导文章China Is Transforming Southeast Asia Faster Than Ever，指中国与老挝、柬埔寨以及缅甸的关系愈来愈密切，这些东南亚国家逐渐被拼合于中国经济体系的供应链之中，中国从这些东南亚国家的进口量在增加。这些东南亚国家对中国经济愈加依赖，也就意味其国家自主会受削弱，这变相增加了中国在东盟之间的影响力。

不过兵无常势，国际关系之中的力量平衡经常有变；同年8月，路透社另一报导As Obama heads to Laos, signs of a tilt away from China，便曾指老挝也在逐渐向与中国有南海主权争议、相对亲美的越南靠拢，甚至可以说，越南对老挝的影响力大于中国，当时报导说，老挝的新领袖，似乎已准备好疏远中国。此外，区内人口大国印尼的总统Joko Widodo，曾就中国渔船在近海捕鱼的问题强硬表明，印尼主权没有妥协空间、以此驳斥中方所指“印尼岛屿水域是中国渔民传统捕鱼范围”的说法。杜林普当选成为美国新总统，对华政策似乎比以往强硬；Forbes在同年12月刊登的文章What Trump's Presidency Will Mean For Southeast Asia In 2017，当中便引述了泰国学者Dr. Thitinan Pongsudhirak的说法，指奥巴马时代的“重返亚洲”政策雷声大雨点小、并不可靠，杜林普政府将能够加强美国在东南亚的力量。区域政治形势会如何变化、中国在区内的扩张计划是否“形势一片大好”，其实不宜言之过早。

（文章纯属作者意见，不代表香港01立场。）