【人口老化．一】“少干预”人口政策 “少子化”后患无穷
国家统计局上周二（5月11日）公布第七次全国人口普查结果，显示人口增速放缓、年龄结构不均等问题，而首当其冲的就是老龄化和少子化危机。无独有偶，这也正是香港人口结构的老问题，在出生率连年下跌的情况下，去年再受疫情拖累而创下回归以来新低，出生婴儿数目同比急挫18.5%，每千名人口中只有5.8名活产婴儿，比十年前少了一半。
本港生育数字大幅减少，连带着未来的幼儿及学前服务需求、中小学、大学收生、就业市场都会面临“大挑战”。然而，尽管生育率低、社会老龄化、劳动力不足等等已是确凿无误的人口结构问题，但特区政府似乎无意积极鼓励生育，甚至只把香港的人口政策与粤港澳大湾区的人口快速增长挂钩，认为当局无权干预市民的生育权利。
诚然，“派糖”鼓励生育并不符合经济效益，但比起因噎废食，更应考虑怎样的人口政策才能“有效地”提高生育率。究竟香港多年以来的人口政策是否陷入一个“盲区”，只懂得“调节”，却无法为市民扫平生育的障碍，令社会更加“宜生”、“宜居”？
本港的人口结构问题不是今时今日才出现，政府已相继成立“人口政策专责小组”（2002年）、“人口政策督导委员会”（2007年），并在2018年成立整合各界资源的“人力资源规划委员会”来处理人口结构问题。但现在看来，问题丝毫未见改善，甚至在不久的将来，本港将步入“超老龄化”社会。
疫后提早步入“超老龄化”社会
“2019年，65岁以上老人已经达到了将近20%；2034年，老年人占总人口将超过30%，到2069年，相关比例更会升至近40%。”香港中文大学社会学系教授同钰莹接受《香港01》访问时指出，在低生育意愿和人口老龄化持续恶化之下，香港的人口结构问题更为严峻。
联合国这样定义“老龄化社会”：当一个地区65岁以上老年人口占人口总数的7%以上，该地区就进入了老龄化社会。香港将在2034年进入“超老龄化”社会，到2069年，老年抚养比率或会增加到2：1或接近1：1。可是，我们要怎样理解超老龄化社会和它所带来的结构性问题？如果老年抚养率真的达到1：1，将会对整个社会、政府和个人生活带来怎样的影响？
简单地讲， 就是从事生产的人少了，需要供养的老年人多了，经济增长自然减缓。据政府统计处资料，2015年，有多达74%长者患有慢性疾病，政府的公共医疗和社会福利开支自然增加，而这些开支最后又由政府的收入—卖地和税收来承担。面对庞大的社会经济负担，政府为免人口问题造成结构性赤字，要不开源—加税，要不节流—减少养老开支。假如政府迟迟不愿制订全民退休保障，大部份长者又基于生活成本过高而难有什么积蓄，单靠劳动人口将无法承担上述公共开支，长者只能“活到老，做到老”。
再者，大批老龄人口必然会改变目前社会的生产和消费模式；社区需要有更多安老服务（护老院舍、健康中心、情绪支援服务）、老年友好设施（电梯、扶手、安全的过路设施、防滑的通道）来满足老年人的生活需要。而要将香港打造成“老年友好城市”，政府必须投放大量的预算和人力资源，这又把问题带回到钱和劳动人口不足等结构性问题。
因此，要减缓香港步入超老龄化的速度，或确保有足够的财政收入，自然要扩阔税基、增加课税的对象；而要满足超老龄化社会衍生的需求，社会同样需要更多劳动人口从事生育和安老服务，鼓励生育和开放移民门槛都是增加劳动人口的可行方法。
适应性人口政策只是杯水车薪
德国科隆大学社会学与社会心理学研究所研究员陈梦妮认为，减缓老龄化趋势的政策可以分为“干预性”和“适应性”两大类，而干预性又可以分为快速的方法—增加移民；和较慢的处理方法—通过政策鼓励生育，往往要投入大量资金、提供大量设施、假期，投资周期长，需要投入较大成本，往往需更长时间才能显现效果，“虽然效果不是很显著，但能从根源上解决问题。”
所谓的“适应性”人口政策，就是政府顺应人口老化的趋势，调整养老金等社会福利制度，并延长退休年龄和创造更多就业机会给妇女，在现有人口结构中增加劳动人口的占比。然而，即使是人口政策，港府还是离不开“少干预”的心态，偏重于适应性的人才政策。陈梦妮形容，虽然政府有推出干预性的政策，但比起亚洲其他高收入社会，投入相当有限。
过去，政府干预性的人口政策以移民政策为主，依赖于高级人才和单程证家庭团聚—“优秀人才入境计划”、“输入内地人才计划”、“单程证”来补充劳动人口和缓解人才不足的问题。但每日150个单程证来港名额（每年54,750个名额）不但没有填满，除去2016年，近七年以来，每年余下近万多个名额。同钰莹预示，随着内地收入不断提高，经单程证来港的人将会愈来愈少。
根据世界银行的数据，香港在2017年的人口增长率为0.7%，低于全球的1.2%和北美的0.8%，与东亚地区的0.7%相若，而根据政府统计处数字，2018年年中本地人口增长率为0.8%，往后不断下降，2019年年底为0.5%；2020年年底更出现0.6%的跌幅。这样看来，不论是实际的人口增长数字，还是2019年政府发布的“2027年人力资源推算”中预示2027年香港将会有17万个职位“有工无人做”，都反映出现行“少干预”的人口政策未能奏效，在严峻的人口结构问题面前，相关措施不过是“杯水车薪”。
公共利益和市场利益之间的矛盾
同钰莹指出，政府缺乏“主观能动性”调整人口结构的背后，一方面源于政府治理角色的转变，“过往殖民地时期，港人治理权受限，回归后‘港人治港’，政府需要时间和经验积累，以适应这一治理角色的转变。”另一方面，这与香港的自由经济体不无关系，“香港是最自由的经济体之一，政府可能觉得做什么都会影响到这种自由经济的模式。”
同钰莹所指的“影响到自由经济体”，既可以指政府对市场的“积极不干预”，又可以指向政府对鼓励生育政策的立场。“增加女性产假，那么谁来承担损失？市场虽然认为政府应该这样做，但市场要保护它的盈利，所以，没有好的政策配合，市场很难答应。”她认为，调整人口政策必然会涉及公共利益和市场利益之间的矛盾，很难去平衡，“除非政府给很多补贴，来补贴企业的损失，但当政府希望和企业一起承担成本，企业却可能不愿意了。”
以去年7月在立法会三读通过的延长法定产假四周为例，这项政策在2018年公布初期，劳资及政府三方就成本问题争持—商界不是大喊政策损害“营商环境”，就是要求政府代为埋单。即使政府愿意用公帑补贴产假薪金，但劳资双方仍然在同年11月30日的劳工顾问委员会会议上就设补贴上限产生分歧：劳方期望雇主向高薪雇员支付补贴差额；资方则认为不少国家及地区都设立补贴上限，认为做法合适，反建议政府设立自愿上班机制，容许健康状况良好的妇女自行选择是否上班，随即被劳方代表、工联会邓家彪质疑：“如果咁做，咪打烂咗政策原意？”
上文节录自第265期《香港01》周报（2021年5月17日）《“少干预”人口政策 “少子化”后患无穷》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。