社会福利制度为谁服务——无权弱势者？繁荣得益者？

近年，不少有关民生福利的政策成为讨论焦点，例如“康桥之家”前院长性侵案及后被揭8个月内该院6名院友死亡；不少私营安老院被发现以不人道手法对院友；以及数月前一父亲因为怕照顾不了自闭儿子而将其杀害，这些事件都反映了政府监管严重不足，而且对社会福利欠缺长远计划。
究竟现行的社会保障制度哪里出现了问题？
又，藉回顾社福制度的源起，我们能否重寻保护弱势的初衷？

《济贫法》：社会福利制度的鼻祖

若追溯社会福利制度的历史源起，就会发现英国是最早酝酿并建立起社会福利制度的国家，而该制度的理念基础是源于基督宗教的慈惠理念。直至15世纪以前，慈善救济仍只是以民间或个别宗教组织方式进行。那时英国以农业为主，但随着各国间的贸易往来变得频繁，羊毛纺织业开始迅速发展起来。为了满足国外对羊毛的需求，贵族们纷纷强收耕地把农民赶走用以牧羊，甚至拆毁农民的房屋，导致大量农民失业及被迫流浪。这就是促使伊利沙伯女王在1601年颁布《济贫法》（The Poor Law）的“圈地运动”。

《济贫法》首次将救济工作以教区为单位组织起来，而非单靠民间团体推动，是为社会福利制度的雏型。由教区发放救济金，容许穷人在家接受救济，又设立教养院收容流浪者，规定贫穷儿童须到指定家庭寄养等，为公民提供最基本的生活保障。及至18世纪后期，欧洲进入工业革命时代，经济转型进一步令更多农民失业。为了减少国库开支，同时亦受到获得更多政治参与的工业资产阶级影响，在1834年，议会通过《济贫法（修定案）》或称《新济贫法》，收紧对申请救济的贫困者的审查和分类，亦停止所有对健壮成年男子的救济，借以增加劳动人口及生产力。这次福利政策的收紧，开始了“福利保障”与“经济增长”间的角力，亦促使社会开始思考“福利事业”的本质。

社会保险制度：开创均富理念先河

另一边厢，同样面对工业革命及经济转型带来的贫富悬殊，德意志帝国的首任首相俾斯麦（Bismarck，1862－1890在任）最先在1880年提出工人养老金、健康和医疗保险制度，以及社会保险制度。这种由政府、个人、雇主分担保障责任的概念，在往后的50年间影响着欧洲各国社会保障制度的发展，亦慢慢演变出平衡财富、拉近贫富差距以促进社会和谐的不同政策。受德国影响，在1905至1948年间，英国政府先后通过了《国民保险法》、《养老金法》、《国民医疗保健法》以及惠及全国公民的《国民救济法》和《地方政府法》，强调政府在提供社会福利及人民基本保障上的重要角色和责任，肯定社会福利保障为公民的权利而非施舍，这造就了英国的全面和普及的社会保障特色。

“安全网”：港式社会福利制度

与英国公营主导的模式不同，香港自殖民时代便一直奉行剩余福利模式（Residual Model），俗称“安全网”，就是强调政府只承担最基本的社会救助和服务。英国政府根本没有诱因投放资源以承担一个殖民地的福利制度；因此，有关制度的引入更多是回应“六七暴动”及当时的各种社会问题。同时受中国的自强文化影响，香港社会普遍视福利保障为施舍，以及将受助者看成是无法自行解决问题的人，这与英国实行全民化的保障理念截然不同。

重寻社福制度的价值信念

如上文提到英国社会福利制度所建基的基督宗教理念，提倡要照顾社群里有需要的人，例如孤儿、寡妇、老弱伤残。这信念诚然为后来一连串的改革定下不可动摇的宗旨——社福保障为众人承担的责任，换言之应由政府担负起来。可惜的是，基于香港政府高举的“自由市场”理念，且实行低税率，平衡财富从来不在社福制度的考虑行列。而且，在外判化和市场化开始引入后，政府逐渐淡化其提供和监管基本“安全网”的角色和责任，导致社福服务出现去人性化的问题。这样看来，现行的社福制度只是解决社会问题，稳定经济的手段，一旦经济考量大于民生诉求，政府将再次毫不犹疑的对社福保障“开刀”，就如1997年的社福服务外判化。

其实我们不必羡慕西方文化的价值，中国源远流长的智慧亦曾对社会的美好有过憧憬：“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养”出自孔子的《礼运大同篇》，所描述的就是人人友爱互助，安居乐业，世界大同。

如今，面对人口老化、社会结构以及反全球化带来的经济结构转变，还有近年愈来愈多有关社会服务的负面新闻，香港的社会福利保障制度改革在所难免。政府对社福保障的承担取决于这个社会如何看社福保障的本质——是公民的权利？还是富裕阶层的施舍？就此，我们必须要问，我们希望后代从我们建构的社会制度以至文化里学到怎样的价值信念？无疑，社会经济的稳健发展对于民生极为重要，但是如果社会福利保障制度只为“处理制造社会问题的”无权弱势者，粉饰太平，那么这样的制度究竟是在服务那些有需要的人，还是繁荣经济体里的得益者呢？

（文章纯属作者意见，不代表香港01立场。）