港区国安法｜立法之后，什么是“依法治港”的下一步（下）
香港和中央之间好像有种“政治时差”，很多治港方略明明已经公布了一段时间，可直到当局坐言起行时，我们却是一副浑然不知的样子，批评对方“背信弃义”，但鲜少反思“自我实现”是如何造成的。例如，去年底中共十九届四中全会上，中央已提出“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”，但我们却深陷高呼“揽炒”的“反修例”泥沼，导致当局亲自出马替港立法；又如，尽管中央从回归开始就强调“依法治港”，近十年更加强建构“顶层设计”和“底线思维”，但我们却自恃法治水平高人一等，质疑人家说法空泛难懂，从没认真对待。“港区国安法”最快将于下周初回归二十三周年前夕通过，中央“依法治港”的工作将陆续有来，而我们还要继续“jet lag”、自欺欺人吗？
（“如何理解中央依法治港”系列二之二）
承接上文︰港区国安法｜立法之后，什么是“依法治港”的下一步（上）
《港区国安法｜立法之后，什么是“依法治港”的下一步（上）》提到，自回归以后，中央主要沿用“统战治港”和“依法治港”两大策略，而前者相对后者明显；但自习近平于2012年接掌中共总书记之后，开始强调“依法治国”和“依法治港”的论述，至2014年“占领行动”发生前后，更开始由“统战治港”转向“法治治港”。
问题是，撇除香港以为内地“法治”落后的刻板印象，两地对“依法治港”的理解偏差确实在所难免。最基本的分别是，沿用普通法的香港，认为“法治”要体现“以法限权”，而沿用社会主义法制的内地，则把“法治”视为治理的工具。
英殖历史成功把香港原有的法律制度和社会秩序（当时刑事案件适用《大清律例》，民事纠纷则沿用华人习惯和宗族规范）改头换面，令普通法传统植入香港，也促使讲究“宪政法律秩序的规则性与官僚理性化的专业性”合而为一的自由主义“法治”观在香港生根萌芽，人们因而形成一种将“规范”和“事实”简单二元划分的思维，既排斥人性的情感认同，也否定历史的文化传统，而仅仅是把这两种因素当成“事实”纳入“规范”的治理理论——这和承载了数千年历史底蕴和实践文化的当代中国的治理观念，存在明显的落差。
《一国两制实践白皮书》执笔者之一的北京大学法学教授强世功，最近在全国港澳研究会会刊《港澳研究》发表的《中央治港方针的历史原意与规范意涵——重温邓小平关于“一国两制”方针的重要论述》一文中解释，当代中国的治理观念就是一种超越自由主义的治理技术，把“法治”放在更宏观的政治秩序之下去发展而成；所以，中央在制订治理政策时，更加注重“事实”的具体性、历史性和地方性，并以此连接被自由主义阻隔了的“规范”。
简单来说，“法治”是现代国家的治理方式，若想达到“良法善治”，无论“立法”还是“执法”时，都必须回到历史情境中去，才能帮助立法者或执法者正确理解法律、并且运用法律制订目标和方向。强世功强调，“法治”的重要性不仅仅在于“法”本身，更在于围绕“法”产生的一套关于如何理解和阐释它的理论叙述，而论述当中必然包含情感和信仰、价值和目标、理解和指向，凡此种种正好决定着“法”的运行方向和运行过程。强世功又认为，执政者能否善用“法治”技术来治理社会，正正是对其执政理念、执政能力、执政技艺和执政水平的一大考验，因此，即使是同样一套法律制度，但在不同的国家、民族、文化、执政群体，以及法律人群体的运作之下，就会产生完全不同的治理效果。
以中央治港为例，在中英谈判之初，中央就面临“规范”（中国本身拥有香港主权）与“事实”（英国在香港行使主权）的割裂困局，而若要把中国对香港拥有主权的“规范”变成（结合成）中国对香港恢复行使主权的“事实”，中央不但要采取“收回”香港的政治行动，更需要形成一套治理香港的理论论述——这被邓小平在实践“中国特色社会主义”的“规范”之下，概括为“一国两制”方针，即把社会主义和资本主义的“事实”共存上升到“规范”共存的层面，促使了《基本法》的“规范”形成——这就是中央的“依法治港”理论内涵。
若用上述对中央“依法治港”的理解框架来看待去年底中共十九大四中全会所通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，再重读论及“一国两制”的内容，或许便不难明白中央将进一步制度化、规范化、程序化“依法治港”的决心——当中所提及要“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”的目标，已经落实成为有望在下周初回归二十三周年前夕由全国人大常委会亲自制订并通过的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》，当中将结合“实体法”（即规范某些行为的义务和权利的法律）、“程序法”（即实现有关义务和权利的法律），以及“组织法”（即用以规范执法机构执法权责的法律）等三种法律内容，对“分裂国家罪”、“颠覆国家政权罪”、“恐怖活动罪”、“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”等四大罪行作出相应的刑责规则。
在一个月前全国“两会”期间，全国人大才刚刚通过授权人大常委会就“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”制订相关法律，以切实防范、制止和惩治任何危害国家安全的行为。当时曾在香港社会激起千重浪，泛民主派甚至批评中央“绕过”《基本法》第23条所赋予香港自行立法处理国家安全的权利，此举既无视自己多年前极力反对特区政府自行立法的事实，也说明他们并不理解中央的法治观念和法理论述。
其实，中国宪法学研究会副会长、武汉大学法学院教授周叶中和武汉大学党内法规研究中心特聘研究员张小帅两位宪法学者，早在2016年合撰论文《再论全国人大对香港特别行政区的国家安全立法权》。他们提出，就《基本法》第23条的条文提及的“应自行立法禁止”而言，可见三十年前立法期间中央对将来特区政府的充分信任，才把国家安全的立法权授予香港，希望港府能够积极制订适用于香港的国家安全法律，当中“应”字反映特区政府就国家安全立法的“义务性”，而“自行”则可见中央对特区立法的“授权性”；他们更指出，特区政府应当履行有关法律义务以回馈中央的信任，否则将破坏中央与特区之间的信任机制，届时中央绝对有权运用中央对港的全面管治权，去纠正这种破坏信任的行为，例如全国人大可以依法收回上述的自行立法授权，迳行立法——不料，这成为了当今的“预言”。
至于日前由全国人大法工委兼基本法委员会主任沈春耀就《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》内容作出说明后，泛民又批评中央政府将于香港设置“维护国家安全公署”、而特区政府则将设立由中央指派顾问的“维护国家安全委员会”、由行政长官指定法官处理涉及危害国家安全案件等前所未见的安排，将会破坏“一国两制”、影响“司法独立”，却没有反省为何一海之隔的澳门，可以由当地官员自行统筹整体国安事务，但香港却要“被立法”、“被监督”、“被指导”，令“治权削弱”成为“自我实现”的预言？
不过，即使香港“被立法”，纳入《基本法》附件三的“港区国安法”，也只意味其“直接有效”而非“直接落地”；换言之，仍然有待特区政府主动担起对接两种法律体制的责任、尽快完成相关的法律配套建设，才能令“港区国安法”真正落地。至于实际上应该怎么做？中联办主任骆惠宁在今年“全民国家安全教育日”上所发表的讲话，值得特区政府反省参考——“要尽快在维护国家安全的法律制度和执行机制层面下功夫，该制定的制定，该修改的修改，该激活的激活，该执行的执行，绝不让香港成为国家安全的风险口”——“该制定”的，中央已经出手代替香港制定了，“该激活”和“该执行”的，仍然有待特区政府自觉采取行动。
另外，全国人大委员会栗战书早前已在工作报告中提到，除了“建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”之外，下一步工作安排还包括“完善全国人大常委会对《基本法》的解释制度”，而这项工作被概括在“确保宪法全面实施”的首要任务当中；这让人有充分的理由相信，在中央“依法治港”的策略之下，人大常委日后有可能经常行使《基本法》的解释权，甚至可能为此制订一套有细致规定的“程序法”。
事实上，无论是建立国安法律机制，还是完善人大释法制度，通通早在去年四中全会《决定》已经被明确提出，除此之外，《决定》当中还表明要“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”，以及“健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度”——有理由相信，这系列关于“健全中央依照《宪法》和《基本法》对特别行政区行使全面管治权的制度”的法治建设，将会陆续有来，例如订明特区高官的任职制度、免职制度、评价制度、惩戒制度和述职制度。
值得注意的是，中央“依法”完善各种治理制度的同时，也会加紧督促特首政府解决缠绕香港已久的深层次结构矛盾。正如身兼港澳工作领导小组组长的国务院副总理韩正早前在“两会”期间提及，房屋是香港的深层次问题之一，希望香港恢复稳定之后，可以集中精力推动社会民生改革。
“依法治港”来势汹汹，而这不只是“中央治国”的事，同时也是“港人治港”的事。时至今日，如果我们仍然缺乏“治港”的自觉和责任，我们又凭什么捍卫“高度自治”？
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上文节录自第219期《香港01》周报（2020年6月22日）《港区国安法通过之后 什么是依法治港的下一步》。
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