【无家者．四】“先安居”政策无助减露宿者 美为何继续坚持？
不像香港，日本及美国等地均有政策协助当地无家者先安居，纽约政府更积极推动“先安居”（Housing First Approach）政策，先为无家者提供长期住宿，再协助他们处理个人问题及自立，助他们重回正轨。观乎其他地区的无家者政策，可以看到大众对无家者的态度会随着政策落实而转变，随时间过去，大众的观感又会反过来影响政策，两者互为影响之下，令社会对无家者的态度逐渐变得开明。然而，没有明确数据显示这些地方的无家者数量有明显下降，近日更有报告指美国纽约的收容所接纳的无家者人数在开支上升的情况下，也仍然上升。但当地仍然觉得是政府投放支援的力度不足，这种政策取态上的不同，反映了什么？我们谈无家者议题时，又应抱持什么样的出发点？
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【无家者．三】露宿现象无法完全消失 政府巨额驱赶问题却更恶化
美日台无家者政策 同以自立为本
美国、日本和台湾现时有立法保障无家者权益，但当中经历了一段时期的酝酿。现代的露宿问题于上世纪七十年代开始在美国纽约浮现，每年均有数百名无家者在街头离世。1979年，后来创办了争取无家者权益组织“Coalition for the Homeless”的律师Bob Hayes就此入禀控告纽约州政府，当地最高法院裁定，纽约州及纽约市政府有责任为每一位男性无家者提供临时居所。经历一轮商讨之后，纽约州及纽约市政府在1981年同意为男性无家者提供临时居所，两年后，女性无家者也纳入保障范围。
到九十年代，纽约政府更积极推动“先安居”（Housing First Approach）政策，先为无家者提供长期住宿，再协助他们处理个人问题及自立，助他们重回正轨，长远脱离露宿处境，1993年更成立无家者服务署（Department of Homeless Services），专责协助当地数以万计的无家者。
“先安居”政策背后的理念是应该先行满足食物及居所等基本需求，然后才逐步发展至协助无家者找工作、控制收入开支、追求物质生活等目标。
日本于2002年针对无家者问题而颁布的《自立援助法》（Homeless Self-reliance Support Law），同样是以自立为本，当地政府更拨款设立“自立支援中心”，长期协助无家者。可见两地政府同样认同无家者需要的不单是一个住所，还需要空间及支援，协助他们解决个人、精神、健康等问题，才能让他们自立，彻底摆脱露宿的困境。诚然并非所有无家者都有工作能力，可毋须依赖社会福利过活，但政策目标影响着社会对无家者的看法，甚至无家者脱离露宿处境的动力。
露宿现象具社会性 非全个人因素
佛罗里达国际大学教授Matthew Marr在其著作《Better Must Come: Exiting Homelessness in Two Global Cities》中，探讨了美国洛杉矶和日本东京的无家者如何在不同层面的社会环境作用下，透过过渡性房屋计划脱离露宿处境。Marr认为，应该把露宿现象理解成一个由社会构成、具创伤性及边缘化的困境，而非一个无法扭转的处境或个人身分问题。书中又提到部份无家者并非因为个人问题而露宿，他们是全球化经济下的受害者，因劳动和房屋市场动荡、社会安全网破损而沦落街头。
在香港，甚少有学者研究无家者问题，即使有议员在立法会上关注相关议题，也未必会把政策需要放在较前的位置。造成这个现象，部份原因在于不少市民、官员，甚至部份社工都认为无家者问题乃个人因素所致，而要在香港这个奉行自由市场经济制度、视贫富成败均为个人问题的地方推动立法，保障无家者的权益，自然难上加难。
另一方面，“先安居”政策的成效亦受到质疑。今年5月，纽约市审计长Scott Stringer发表报告指，纽约今年用于无家者上的开支比2014增加了约一倍，达到32亿美元，尽管用于预防露宿及长期性房屋的开支大增，但住在收容所的人数未有减少，反而有所增加，今年1月更增至61,415人的历史高位，用于收容所的开支亦倍增至19亿美元。
报告未有解释政策落实与无家者人数上升的关系，以及社会与经济环境变化等带来的影响。然而，Stringer在指出开支增加的同时，批评解决露宿问题的进度缓慢及不能接受，认为从本质上看这是一个道德危机，促请政府提供更多可负担房屋，同时更好地配合无家者政策和房屋政策，可见，纽约当局未有因为无家者人数上升而放弃提供临时收容所。
事实上，纽约提供临时收容所的目的，是希望透过一系列治疗及自立计划，让无家者觉得自己“被相信”，继而逐步重建生活。收容所住户需订立“独立生活计划”（Independent Living Plan），积极寻找居所，并遵从健康及安全的相关规定，接受辅导及储钱等。
能够实现这一系列帮助，与当地有就无家者政策立法有关。吴卫东在2014年曾与纽约无家者服务署署长会面，得知他们每年需向纽约政府交代有什么相关的房屋政策或服务可以令无家者数目减少，政府更会带头做统计调查，再跟进改善服务。
回看香港，对于无家者又有何跟进？政府没有主动收集无家者的数据，也没有任何的无家者友善政策，更谈何安置？立法又是否能改变民众对他们的负面标签？继续阅读︰【无家者．五】立法及民间观感互为影响 怎从友善政策走到安置？
上文节录自第170期《香港01》周报（2019年7月8日）《摆脱露宿生活 不只是有瓦遮》系列报道。