【南海仲裁】谁不守国际法？　 拨开国际仲裁南海的法理迷雾

中美南海博弈正迎来一个关键时刻。上月，两国官员先后在新加坡香格里拉对话会以及中美战略与经济对话会议上，就南海问题舌剑唇枪各执一词。目前各界的焦点，已落在国际仲裁法庭周二（12日）将如何就菲律宾提出的南海仲裁案，作出裁决。到底这次仲裁，会如何影响中美的博弈？中国拒绝接受仲裁理据是否充分？舍弃双边谈判交由国际仲裁，真的是解决南海主权争议的出路吗？

联合国海洋法公约（UNCLOS）于1994年正式实施，现有166个签署国，包括中菲两国。公约尝试解决所有与海洋法有关的争议，为领海、专属经济区、岛屿等概念提供定义，并以此为解决领海争议提供指引。2013年，马尼拉政府就中菲两国在南海的主权争议，单方面向海牙一个国际仲裁法庭提出15点主张，要求根据联合国海洋法公约作出仲裁。

不过中国拒绝接受国际仲裁，缺席所有聆讯，并要求菲律宾“回到通过双边协商解决分歧的正确道路”。外长王毅今年初指出，提出国际仲裁应在双边谈判已经穷尽才进行，但菲律宾向仲裁庭提出的15项主张，没有一项跟中国谈过，又何来穷尽谈判可能性？

有权按公约豁免涉主权仲裁

虽然这次国际仲裁是由菲律宾提出，但谁都明白，仲裁结果将牵涉到中美在南海的角力。面对中国崛起，华府2010年提出重返亚洲策略谋求抗衡。对美国来说，最需要的就是找出议题，作为加强介入西太平洋地区的理由，而南海问题结果就成了这样的一个议题。美国要在南海议题上抢占道德高地，今次国际仲裁正好为华府提供了良机。美国近月不断制造国际舆论，要求中国“遵守国际法”接受仲裁结果，企图塑造中国“不守国际法”的形象。然则中国拒绝接受国际仲裁，是否真的不守国际法？美国智库布鲁金斯研究所法学教授葛维宝（Paul Gewirtz）上月发表的一份论文报告，就显示现实情况远比想像更复杂。他指出，“所有专家都承认，作为确认了公约的国家，中国有法律权利引用公约第298条，让自己豁免于关乎军事活动或划定海洋边界等议题的仲裁结果之外”。

仲裁机构并非国际法庭

作为公约确认国，中英法俄等30多国其实都有向联合国秘书长提交书面声明，行使这一权利。事实上，对于这次国际仲裁，外界普遍还有一个重大误解，就是今次负责仲裁的，并不是联合国位于海牙的国际法庭 （ICJ），而是由另一个同样设于海牙的“常设仲裁法院”下属的临时仲裁庭（南海仲裁案仲裁庭）所受理。

这一区别是相当重要的，因为今次仲裁庭只会依海洋法公约条文去作裁决，而由于公约并不处理主权问题，所以仲裁庭也不会直接处理南海主权争端。唯一有权力这样做的国际机构，是国际法庭，但介入处理前提是相关涉事国都同意。引用葛维宝的说法，“同意（consent）是绝大多数国际法的基础”。

既然今次仲裁庭不会直接理会南海主权争端，那它又会仲裁些什么呢？观乎菲律宾提出的15点主张（见表），大致可分为三类：一类是岛礁定义的问题，例如黄岩岛、仁爱礁等相关岛礁到底是岛、岩石还是礁，能否作为申索领海或专属经济区（EEZ）的凭据（见表）？第二类是中国有否阻挠菲方行使专属经济区等权益，第三类就是一些核心原则问题，例如中国的九段线是否符合公约等。

菲15主张仲裁庭只受理7项

然而，对于菲律宾这15项主张，仲裁法庭只受理了当中的7项，至于另外8项主张，仲裁庭早已表示暂不确定自己是否有管辖权对这些声称作出裁决，需要先决定是否有法律依据，才能定断。就着仲裁庭受理的7项主张，葛维宝相信仲裁庭会有以下裁决：

菲律宾要求仲裁的15项内容

1 中国的海洋权益不应超过海洋法公约所允许的2 中国的“九段线”宣称与海洋法公约有冲突3 *黄岩岛不产生专属经济区或大陆架4 *美济礁，仁爱礁和渚碧礁都是低潮高地，因此无国家可声称拥有其主权5 美济礁及仁爱礁位于菲律宾专属经济区及大陆架内6 *南薰礁及西门礁都是低潮高地，无法产生海洋权益，但可作为量度基线。7 *赤瓜礁、华阳礁及永暑岛不能用来申索专属经济区8 中国干预菲律宾在自身海洋权益区域内，对自身的资源行使主权9 中国未有阻止中国公民及船只开采菲律宾专属经济区内的生物资源10 *中国阻止菲律宾渔民在黄岩岛周边追求生计11 *中国违反海洋法公约下保护黄岩岛及仁爱礁的环保义务12 中国占领美济礁以及在其上的工程建设，违反海洋法公约对人工岛及环境保护的规定，兼且是企图占领的非法行为。13 *中国在黄岩岛周边派遣执法船进行危险作业，违反海洋法公约14 中国干预菲律宾在仁爱礁附近的航行权，阻止菲律宾为仁爱礁上的人员补给，危害这些人员的健康，中国非法地加剧和延长了相关争议15 中国须停止进一步的非法申索及行动

*海洋法法庭初步受理的项目

裁定菲得直　不代表华填海违法

但葛维宝指出，就算仲裁庭采定菲方上述几项主张得直，也“不代表裁决认为中国有做任何违法行为”因为裁决只是决定了这些岛礁可用来作出什么海洋权益申索，但没说谁应拥有这些岛礁，即使裁定了美济礁等是低潮高地，不适用于任何主权申索，但不意味可禁止中国或任何国家在这些低潮高地兴建人工岛。

葛维宝坦言，仲裁庭不大可能判菲律宾全部15项主张都胜诉，预计它会裁定菲方一些主张不成立，另一些主张则不在仲裁庭的司法权力处理之内；即使仲裁庭裁定菲律宾部分主张胜诉，要求中国服从裁决，但现实是不存在任何执行裁决的机制。

裁决或令美舰挑战中国升级

既然今次仲裁在“依法解决南海纷争”的影响力如此有限，为何中美又那么紧张？其一，如果裁定美济礁等为低潮高地，有可能为美军舰只升级在南海执行的所谓“航行自由行动”、加紧挑战中国铺平道路，因为低潮高地意味它连“领海”也没有，美军就可名正言顺地在它12海浬内进行军事活动，令中方感到岛礁上的设施受到威胁。这极有可能增加中美在南海军事冲突的机会，外界也不能排除中国以激烈行动回应，例如宣布设立南海防空识别区，令地区局势更紧张。

当然，对美国来说，今次法律仲裁也是抢占道德高地向中国施压的政治机会，预料裁决出炉后，美日必会发动国际舆论，设法质疑中国漠视裁决“不守国际法”。但正如葛维宝指出，在搞点名羞辱（name and shame）中国、要求中国“遵守海洋法公约”上，美国有一极大弱点，因为“我们美国是全球27个没确认海洋法公约的国家之一”。2012年，34位美国共和党参议员表明他们反对确认，因为公约订明成立“国际海床局”管理深海经济活动，以及公约没有明确授权各国可在海上搜集情报的“权利”。

法律手段解决不了政治纷争

由于公约确认须参议院三分二议员通过，共和党34位议员这一表态，等同宣布参议院不会确认公约。目前美国仅将海洋法公约的大多数要求，视为国际习惯法来“遵守”，但葛维宝直言，由于美国并未确认公约，其他国家连想控告美国、要求国际仲裁也不能。

美国参议院一日未确认公约，华府对中国的“不遵守海洋法公约”指控，都不免显得虚伪和双重标准。现实是，政治纷争永远不可能单靠法律手段就能解决。正如葛维宝指出，同意是绝大多数国际法的基础，若不是双方你情我愿，国际法庭也无法介入仲裁主权争议，而要“你情我愿”，双方谈判对话寻求共识，自然就是少不得的一回事。且看菲律宾新总统杜特尔特上台后，中菲是否真能恢复对话解决纷争了。