恩威并施|设立区长培养落地管治人才

撰文: 胡恩威
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香港回归之后,民主发展最大的一个困境就是民选出来的议员,立法会议员也好、区议会议员也好,大部份都是当容易反对派,最容易的反对政府的方法就是反对议案和拨款。在低俗传媒主流下更加变本加厉,非理性批评政府、查找捉虫政府的过失,成为了议员的主要工作。议员不做深度研究和调查,也没有落区接地气,没有真真正正的监督政府,改善政府施政。过去二十多年,立法会议员都把精力虚耗在一些程序、一些表面所谓的公义身上。实质管治质素则没有寸进的提升。

亚洲部分国家虽然奉行西方民主选举制度,例如新加坡有投票制度,但它有执政党制度。执政党需要民众支持,在乎民众对执政的满意度。反观香港基本上是政务官、公务员和财团掌握真正的执政权,影响民意的传媒文化平台也是由其控制的。民选议员为了获取传媒报道以增加知名度和选票,只会追逐一些具话题争议性的议题。香港政党本身的政策调研能力不强,政党出来的立法会议员亦没有正常的系统进入政府执政,永远只能做反对党的角色。

区议会的情况也是一样,民选出来的区议员只是做评论员,评论政府的文件、评论政府政策。街上的横额写着他们成功争取了什么,议员变成了苦主一样,经常要极力争取什么什么。其实民选议员应该主导政府施政,而不是被动地继续做评论工作。

过去民选议员出现了一个问题,就是大家短视地看待政策,还被低俗传媒牵住鼻子走,由传媒因应销量定下报道议程,政党很多时候都很被动。回归后香港深层次矛盾发生二十多年,没有政党真的有那种政治魄力去面对问题,因为他们都是透过免费政治午餐去生存。民主派依靠英美背后的影响和传媒影响下求生,亲中派则透过从属关系模式生存。香港培养不了政治管治人才,正正就是因为香港目前的选举制度不能衍生有执政能力和政治能力的人才。

民选议员又和政务官体系形成了一种共生体,某些政党人物会利用一些政治议题,找官员来做一场戏给传媒和市民看。议员很需要官员给予一些政治好处,例如成功争取什么服务、成功优化什么设施等,让他们保持曝光率。这种共生体其实出现在很多民主政治体制里,但是香港有一个问题︰缺乏了国家主体的观念,所以掌控实权的政务官体制没有打算去面对和处理结构性的问题,缺乏长远规划。例如,为什么香港政府过往抗拒和国家融合?融合进度为什么这么慢,甚至融合不来?为什么香港教育体制会单方面倾向英美而不是多元化?就是因为香港掌握政治实权的顶层缺乏长远的视野,不像新加坡的执政党。

区议会另外一个问题是部分选区面积很少, 最小是油尖旺区七千平方公里,区议员在小区里权力很小,设立一个办事处,议员好像变成社工,代替了社工的角色,对长者派发物资,而不是去处理社区一些切实问题,例如环境卫生、市集、交通、体育、教育等问题。区议会一直以来在这样模式下营运,所以视野比较狭窄。很多时候都是依赖官员去执行,官员们不会听从区议员的指挥。还有,做反对派比较安全,可以去影响政府但不需要负责任。香港政治制度的一个特色,就是很多政治人物要有“话事权”,但当他要负上责任,他又会“卸膊”,变成踼足球赛般互相“交波”。面对这样的政治生态,需要改革地区行政。

目前区议会的改革,主题并不是考虑应否保留区议会,而是将来如何改善管治。怎样才能改善管治?引进“区长制”是非常重要的。区长制既可以改善政府施政,令政策更落地执行,也可以培养真正的管治人才。现在香港管治人才贫乏,大家都喜欢做政治评论员,评论政府、批评政府,指责政府的失误,把官员局长变成人肉沙包。就算官员八面玲珑,也很难面对这种四面楚歌的围攻。所以若果要改善施政,必须要建立“区长制度”开始。

区长制度才能营造良政善治的基础,因为地区行政是政治管治的基础。新加坡、东京、首尔,所有国际大城市均有非常具体而细致的地区管理模式。唯独香港地区行政是各自为政、四分五裂,完全不贴地。一套条例贯彻通行18区,完全不合时宜。例如最近中华基督教会长洲堂锦江小学因小一收生人数不足而遭杀校,本身就是奇闻。难道因为达不到教育局的收生标准,便要消灭长洲所有小学?要长洲小学生每天长途跋涉,坐船到市区上学?

若果硬要遵守政策,那么教育的因材施教本质在哪里?如果有一位区长,区长可以要求教育局考虑地区市民利益,作出豁免或者加入附例,因地制宜,修订地区的教育人口政策。

引入区长制或者做一些区长制试点实验是有需要的。那怎么做呢?其中一个可能就是由现在民政事务总署的民政事务专员(District Officer)入手。是否公开招聘,内部调派?还是由现在的问责官员兼顾某区的区长?又或者是特首下设立一个不管部长,专门负责地区行政?抑或由民政及青年事务局局长麦美娟负责地区行政的工作,而不是把球踼给了政制及内地事务局。那么政制及内地事务局的角色和功能是甚么呢?香港政府现在很需要讨论这些问题。

其实香港十八区,各区都有很多潜质。例如港岛南区,有数码港、演艺学院伯大尼古迹校园、中华厨艺学院等,还曾经有一艘世界闻名的珍宝海鲜舫,以及香港仔避风塘、海洋公园、警察学校、浅水湾、大潭郊野公园,等等。近年黄竹坑工业大厦先后开设十几间画廊,变成了一个国际画廊集中地。南区有发展空间,很多潜力有待发掘。但是因为没有区长,变成了“老鼠拉龟,无埞埋手”。例如港铁南港岛线是否应该伸延?怎样伸延?现在政府总部在规划,要等待华富邨第二期拆卸之后才考虑铁路伸延。那么可能等到2097年才有眉目。

患上这种“拖拖拉拉症”,就是因为没有地区资源去带动发展,而地区资源更可以引进区与区之间的良性竞争,制造空间让官员对程序主义作出松绑,不是每一次到立法会都是被议员质询,而是大家能真正理性地讨论如何改善施政。

香港缺乏政治人才,其中一个理由是政党对执政没有兴趣,也没有需要,只要站出来指摘政府、和北京中央及本地各大财团保持良好关系,大家跟跟风、喊喊口号,在适当的时候做适当的反应,便可以“过关”了。这种“免费政治午餐”吃得太多,让香港培养不出真正有能力的管治人才。

2019年事件就是香港管治阶层集体失败,若果当时有影响力的权贵真的有人肯承担,看到问题的严重性,对当时那些毫无政治逻辑和对香港损耗的政治行为作出适当的协调和调整,就不会出现2019的大乱局。2019年的区议会选举基本上是完全失控的,最可悲的是那些民选出来的议员,他们只是扮演着复仇者的角色,并没有正面建设性的功能。他们对如何管治一个社区,根本上是一头雾水。以为把一位官员推翻了便达到民主,推翻和破坏变成了他们政纲唯一的目标。

这正正就是香港吸收西方民粹主义和民主政治所衍生的问题。例如美国的民主政治是解决不了枪支问题,就是因为民选出来的官员,背后和财团势力太多利益瓜葛;于是乎人民的长远利益被吞噬了。这种做法放在香港,是不适合良政善治的政治土壤。

地区行政需要有一个周全的规划,要做好地区行政,首要设立区长制。怎样设立区长制度?区长职责功能是什么?可以参考内地深圳和上海的区长。拥有什么权力?如何行使权力?怎样在行使权力时受到适当的监察?这些也都有很多可参考的案例,总比现在香港这种拖拖拉拉的口号式政治来得实在有效。

作者胡恩威是全国港澳研究会会员、江苏省政协委员、进念.二十面体联合艺术总监暨行政总裁。文章仅属作者意见,不代表香港01立场。

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