奇妙的揭发者｜改革创新科技署：从“外行领导”迈向“专家治科”
香港作为国际大都市，长期以来致力于建设成为国际创新科技中心，特区政府近年更投入逾千亿元推动创科发展。然而，在这一宏大愿景下，创新科技署的治理结构却暴露出“外行领导内行”的制度性矛盾。
创新科技署：外行领导内行
香港特别行政区政府架构中，创新科技署（Innovation and Technology Department）隶属于创新科技及工业局，是一个具有广泛影响力的政策执行部门。该部门不仅负责制定和实施创新科技政策，更直接管理着多项重要科技基金和基础设施，包括科学园、数码港等关键创科平台。创新科技署下设的香港认可处（HKAS）透过三大认可计划——香港实验所认可计划（HOKLAS）、香港认证机构认可计划（HKCAS）及香港检验机构认可计划（HKIAS），为本地合格评定机构提供国际认可的认证服务。这种广泛的职能范围使得创新科技署在香港科技生态系统中扮演着举足轻重的角色。
然而，正是这种集中化的权力架构引发了诸多争议。创新科技署作为行政主导部门，其决策往往偏向行政管理和财务控制，而非基于科技发展规律的专业判断。例如，在资源分配方面，创新科技署管理的各类基金申请程序繁琐，评审标准过于注重短期产出指标，这种行政化的管理方式严重制约了需要长期投入的尖端科研项目的发展。更值得关注的是，创新科技署虽然掌握大量资源，但其内部科技专业人才比例不足，高层管理人员多为公务员体系出身，缺乏深厚的科技背景，导致“外行领导内行”的结构性矛盾日益突出。
与创新科技署并行的是香港科技园公司、数码港、应科院等法定机构。这些组织本应作为专业机构主导香港的科技发展方向，但现实情况是，这些机构的战略自主权正逐渐被创新科技署的行政管控所削弱。以科技园为例，尽管其定位为“香港创科旗舰”，却因管理层的监管不力导致“数据㓥房”和“苹果大楼”等丑闻频发，反映出行政干预与专业治理之间的紧张关系。这种权力过度集中于行政部门的架构，不仅造成资源分配效率低下，更阻碍了香港创科生态系统的健康发展。
从国际比较视角看，成功科创中心的政府科技部门多采用“小政府、大专业”的模式，即政府部门主要负责政策框架和资源保障，而将具体科技决策权下放给专业机构。香港当前的集中化治理模式显然与这一国际趋势背道而驰，亟需进行结构性改革，以实现行政效率与专业决策的平衡。
治理结构缺失：不懂科技发展
香港创新科技领域最根本的矛盾在于治理结构的专业性缺失。当前体制下，科技政策制定和执行的主导权掌握在行政官员手中，而这些官员大多缺乏科技专业背景，难以对复杂的科技发展议题做出精准判断。这种“外行领导内行”的模式在香港创科生态系统中造成了多重负面影响，严重制约了香港建设国际创新科技中心的进程。
孙东教授出任创新科技及工业局局长，被视为这一矛盾中的亮点。作为国际知名学者和科学家，孙东是“机械人自动化操作生物细胞领域的先驱”，拥有加拿大工程院院士、欧洲科学与人文学院院士等多项殊荣。他的任命体现了政府对专家治科的重视。然而，问题在于执行层面的专业断层——虽然局长本人是专家，但创新科技署的日常运作和决策仍由非专业的行政官员主导。这种“上层专家、下层外行”的畸形结构，导致专业意图在实施过程中被稀释甚至扭曲。孙东局长近期访问长春一汽集团时强调香港要为国家新能源汽车产业链作出贡献，但这类战略愿景如何转化为具体政策，仍取决于执行层的理解和能力。
更为严重的是，当前体制存在目标冲突与指标短视的问题。行政官员的绩效评估往往基于短期可量化的指标，如资金发放速度、项目完成数量等，而科技创新本质上需要长期投入和容忍失败。这种矛盾导致创新科技署倾向于支持那些见效快、风险小的“保守”项目，而非真正具有突破性但周期长的高风险高回报研究。科技园公司企业加速计划虽然取得了一定成功，如参与企业总估值跃升250%，但这更多反映了市场因素而非制度优势，且这种短期指标无法衡量科技创新的长期价值。
行政主导的科技治理还造成了资源分配失衡的结构性问题。在现行体制下，应科院等专业科研机构虽然拥有大量一线专家，却在资源获取和政策影响力上逐渐被边缘化。与此形成鲜明对比的是，科技园、数码港等更受行政系统青睐的机构获得了严重倾斜的资源投入，尽管其实际创科产出与投入不成正比。这种资源错配不仅浪费了公共资金，更导致香港有限的科技人才无法集中在最具战略价值的领域。
从深层次看，香港科技治理的结构性矛盾反映了公务员体系与科技创新文化之间的本质冲突。公务员系统强调程序正义、风险规避和层级服从，而科技创新则需要灵活应变、冒险精神和扁平化管理。将科技政策主导权置于这样一个本质上保守的系统中，无异于让“马车夫驾驶跑车”，其结果必然是速度与潜力无法充分发挥。要解决这一矛盾，必须从根本上重构香港的科技治理体系，将决策权从行政官员手中转移到科技专家共同体。
应用科技研究院：被系统性边缘化
香港应用科技研究院（应科院）的命运，堪称香港科技治理问题的缩影。作为前特首董建华时期创建的重要科研机构，应科院曾经是香港科技创新体系的核心支柱，聚集了大批在人工智能、微电子等前沿领域的顶尖专家。然而，近年来在创新科技署的行政主导下，应科院正经历着系统性边缘化，这一趋势不仅导致机构自身的衰退，更造成了香港整体科技软实力的严重流失。
应科院的价值被低估，体现在多个层面。该机构拥有香港最为集中的产业技术专家群体，特别是在集成电路设计、光电子、人工智能算法等关键领域积累了深厚的技术储备。这些专家长期与产业界合作，能够将学术研究转化为实际应用，是连接大学基础研究与企业产品开发的重要桥梁。然而，在创新科技署的资源分配体系中，应科院获得的资助份额逐年减少，许多关键项目因“不符合短期绩效指标”而被搁置。这种资源剥夺直接导致了人才流失危机——据行业数据显示，近年应科院流失的AI芯片专家和算法工程师数量惊人，这些人才多被深圳和新加坡的高科技企业高薪挖走，进一步削弱了香港的科技竞争力。
应科院边缘化的背后是创新科技署对其战略定位的模糊化。作为一个应用研究机构，应科院本应专注于产业导向的科技研发，填补学术界与商业市场之间的“死亡谷”。然而，在现行体制下，应科院被迫分散精力去竞争各类政府基金，承担过多短期演示性项目，而无法专注于长期战略性技术开发。与此同时，科技园和数码港等机构却在政府支持下大举扩张，尽管这些机构更多扮演房东和活动主办方角色，而非技术研发者。这种本末倒置的资源分配反映出创新科技署对应科院独特价值的认识不足。
应科院被削弱的后果已经开始显现。在香港政府大力推动的“新型工业化”战略中，本应作为技术引擎的应科院参与度有限，而更多由行政官员和商业背景人士主导决策。在最近举行的香港国际创科展2025上，科技园带领16家创科公司参展，重点展示人工智能与绿色科技等领域成果，但这些展示多停留在应用层面，缺乏应科院所能提供的核心技术支撑。长此以往，香港的科技创新将停留于表面繁荣，难以形成真正的技术突破和产业竞争力。
借鉴国际经验：加强专业自主性
对比国际经验，成功科创中心无不拥有强大的应用研究机构作支撑。台湾的工研院（ITRI）、韩国的电子通信研究院（ETRI）、德国的弗劳恩霍夫应用研究促进协会（Fraunhofer-Gesellschaft）等，都在各自经济体的科技崛起中发挥了不可替代的作用。这些机构共同特点是专业自主性强，由政府提供稳定基础资助但不过多干预研究方向，同时与产业界保持紧密合作。香港要建设真正的国际创科中心，必须重新审视应科院的战略价值，给予其与使命相匹配的资源支持和制度空间，而非让其在与行政系统的消耗中逐渐萎缩。
要解决香港创新科技治理的结构性矛盾，有必要借鉴全球成功科创中心的经验。国际比较显示，高效的科技治理体系通常能够在行政管理和专业自主之间取得平衡，既确保公共资源的有效使用，又尊重科技创新的内在规律。
德国“弗劳恩霍夫模式”堪称应用科技研究的典范。弗劳恩霍夫应用研究促进协会（Fraunhofer-Gesellschaft）是欧洲最大的应用科学研究机构，其成功的关键在于“双轨资助机制”——政府提供约30%的基础经费保障机构稳定运行，其余70%资金通过竞争性科研项目和产业合作获得。这种设计既避免了研究机构的完全市场化导致的短视行为，又通过竞争机制保持科研活力。值得注意的是，弗劳恩霍夫虽然接受政府资助，却在研究方向和内部管理上享有高度自主权，政府不直接干预其学术决策。对比香港应科院日益增加的行政管控，德国模式显示出对专业机构自主权的充分尊重。
新加坡的“科技-行政双轨制”则提供了政府部门与专业机构协作的范例。新加坡科技研究局（A*STAR）作为国家级科技管理机构，其高层领导团队由科学家与行政专家共同组成——局长通常由知名科学家担任，同时设有专业的行政副总负责运营管理。这种“科技领袖+管理专家”的双轨模式确保了科技决策的专业性和行政执行的高效性。在新加坡的科技治理体系中，行政人员明确自身角色是“支持”而非“主导”科研工作，这与香港创新科技署行政官员常常越位决策形成鲜明对比。新加坡还建立了清晰的科技机构分工体系，不同研究机构有明确的技术领域和阶段定位，避免了香港科技园、数码港、应科院之间的职能重叠和资源浪费。
深圳“市场驱动型”科技治理则展现出另一种成功路径。深圳的科技创新体系以企业为主体、市场为导向，政府主要通过建设基础设施、提供创新服务和营造政策环境来支持科技发展。深圳市科技创新委员会虽然是一个政府部门，却大量引入产业界专业人士参与决策，并建立了灵活的项目管理机制，允许快速调整研究方向以适应技术变化。相比之下，香港创新科技署的官僚化程序严重滞后于科技发展速度，项目审批周期长、资金使用限制多，难以适应快速变化的科技前沿领域。
美国的国防高级研究计划局（DARPA）模式则展示了“使命导向型科技管理”的有效性。DARPA以“高风险、高回报”为项目选择原则，采用扁平化管理结构，项目管理者多为任期制的领域专家，拥有快速决策权和资金支配权。这种模式催生了互联网、GPS等突破性技术。DARPA的成功关键在于将权力真正交给科技专家，行政系统仅提供必要支持而非干预。
综合这些国际经验，成功的科技治理体系普遍具有几个关键特征：专业机构自主权保障、科技专家实质性决策权、长期稳定的基础支持、灵活适应市场变化的机制。香港当前的创新科技治理与这些原则多有背离，亟需进行结构性改革。特别值得香港借鉴的是“管办分离”原则——政府部门负责政策制定和资源保障，而将科技项目的具体决策和管理权交给专业机构，如此才能充分发挥科技共同体的创造力和专业性。
破除体制矛盾：专家主导决策机制
要解决香港创新科技领域“外行领导内行”的体制性矛盾，必须进行系统性的治理结构改革。以下是针对香港创新科技治理体系重构的具体政策建议，旨在建立更加专业、高效的科技决策与执行机制。
建立科技专家主导的决策机制是改革的核心。改变目前由行政官员主导的模式。创新科技署则转型为专家全职主导，精简行政程序，这种结构调整能够确保科技决策的专业性，对应科院等专业机构进行战略重塑与资源保障同样至关重要。应明确应科院作为香港产业核心技术研发主力军的定位，参考德国弗劳恩霍夫研究所的模式，给予其稳定的基础经费支持（占总预算的30-40%），其余资金通过竞争性项目和产业合作获得。应科院的管理层应由科技专家而非行政程序和短期目标主导，研究方向由技术委员会而非政府部门决定。应科院聚焦核心技术研发，科技园和数码港侧重初创孵化和商业转化，形成完整的创新链条。
改革科技项目管理与评估体系是提高资源使用效率的关键。应当摒弃目前过度强调短期产出和量化指标的评估方式，建立长周期、容忍失败的科研评价机制。对于基础性和战略性研究项目，评估周期应延长至5-7年，并引入同行评议而非行政考核。资金使用规定也应更加灵活，允许科研团队根据研究进展调整预算用途。此外，可借鉴美国DARPA的经验，设立“高风险高回报”专项基金，由科技专家担任项目经理，拥有快速决策权和资金支配权，专门支持突破性创新想法。
构建跨界人才流动机制有助于缓解当前科技治理中的人才瓶颈。建议设立“科技公务员”特殊职位序列，吸引具有科技背景的专业人才加入政府，担任创新科技署等技术相关部门的职务。同时，建立科研机构与政府部门之间的人才交流计划，鼓励应科院、大学等机构的专家到创新科技署挂职，提升政策制定的专业性。对于现任行政官员，应加强科技素养培训，帮助他们理解科技创新的规律和需求。香港理工大学等机构在跨学科合作方面的经验表明，当不同背景的专业人士能够有效沟通时，可以产生显著的协同效应。
强化科技治理的透明度和问责制是确保改革成功的重要保障。建议建立公开的科技项目信息平台，披露所有政府资助项目的详细信息、进度和成果，接受社会监督。同时，成立由各界代表组成的“科技创新监督委员会”，定期评估科技政策的实施效果和资源使用效率。香港认可处在公正性管理方面的经验可资借鉴，其严格的利益冲突申报制度和专业操守指引确保了认可活动的公信力。
香港正处在创新驱动转型的关键时期，2025国际汽车及供应链博览会等活动的举办显示了香港在特定科技领域的潜力。然而，要真正建成国际创新科技中心，必须从根本上改革当前的科技治理体系，解决“外行领导内行”这一核心矛盾。通过建立专家主导的决策机制、重塑应科院的战略角色、改革项目管理方式、促进人才流动和加强透明度，香港有望构建一个更加健康、高效的科技创新生态系统，释放其雄厚的科研潜力和创新活力。这不仅关乎科技发展本身，更是香港未来经济转型和竞争力提升的关键所在。
创科十字路口：“外行领导”迈向“专家治科”
香港的科技创新正站在十字路口。一方面，政府投入不断增加，孙东教授等专家型领导开始担任要职，国际创科展等活动显示出香港的科技潜力；另一方面，创新科技署的行政主导体制、应科院的边缘化、人才流失等问题严重制约着香港创科发展的深度与质量。这种矛盾局面反映出香港科技治理体系已到了非改不可的地步。
当前香港创科发展的根本困境在于治理理念的偏差。科技创新有其内在规律——它需要长期稳定的投入、对失败的宽容、专业共同体的自治空间，以及灵活适应变化的能力。这些要求与强调短期绩效、风险规避、程序正义和层级控制的传统行政文化存在本质冲突。将科技发展主导权置于行政系统之中，就如同让习惯驾驶马车的车夫去操控F1赛车，其结果必然是速度与潜力无法充分发挥。香港近年虽然投入大量资源，但创科发展仍“跑输邻近地区”，其根源正在于此。
解决这一困境的根本出路在于制度创新。香港需要构建一个尊重科技规律的新型治理体系，其核心是“专家治科、行政辅科”的基本原则。在这一体系中，科技发展方向、重大项目选择、资源分配等专业决策应由科技专家共同体主导，而行政系统则专注于提供高效的服务和保障。这种分工不是削弱政府作用，而是使政府角色更加精准有效——正如优秀的赛车团队中，管理人员负责后勤保障，而驾驶决策完全交给专业车手。
香港具备实施这种改革的独特优势。作为国际化大都市，香港拥有世界级的大学和研究机构，聚集了大量科技人才；“一国两制”下的制度灵活性为治理创新提供了空间；背靠大湾区广阔市场的区位优势更是无可替代。近期香港科技园企业加速计划培育出估值增长250%的企业，都证明了香港科技人才的创造力。只要破除制度束缚，香港的科技潜力将得到充分释放。
改革的具体路径应当循序渐进但方向明确。短期内，可通过扩大科技专家在决策委员会中的比例、增加应科院等专业机构的自主权、简化项目管理程序等措施改善现状；中长期则需要推动立法和机构改革，建立符合科技创新规律的治理结构和运行机制。这一过程中，政府高层特别是像孙东局长这样的专家型领导的政治决心至关重要。
香港的未来在于创新驱动发展，而创新的未来在于专业治理。当香港真正实现从“外行领导”向“专家治科”的转变时，其建设国际创新科技中心的愿景才可能成为现实。这不仅关乎科技发展本身，更是香港在知识经济时代保持竞争力和繁荣的关键所在。面对这一历史性挑战，香港需要拿出与当年经济起飞时期同等的改革勇气和远见，为科技创新打造一个真正适合其生长的制度环境。
作者胡恩威，是全国港澳研究会会员、江苏省政协委员、进念．二十面体联合艺术总监暨行政总裁。
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