民主思路｜重启“垃圾征费”的策略
来稿作者：叶浚生
废物收费计划在2024年搁置，舆论沸腾，惟鲜有人静心剖析其瘫痪的根源。反观广州，从“垃圾围城”到“零堆填”，数十年间走出了一条曲折而稳健的路。废物管理看似琐碎，实则映照城市管治的深层逻辑。2025年中立法会将再次讨论废物减量的未来路向，此刻回顾穗城经验，或能为这场牌局中寻得出路。
本文旨在梳理广州废物管理的历史脉络，剖析其管治工具的得失，再与香港对照，探讨两城环保回收政策的利弊与出路。
广州的废物治理政策从何而来？ 广州的废物危机肇始于上世纪90年代，城市化浪潮下，每日废物量飙升至4000吨，年增幅6%。堆填区如李坑和大田山不堪重负，至世纪之交已近饱和。土地资源紧缩，地下水与空气污染加剧，居民怨声载道，“垃圾围城”曾为穗城挥之不去的阴影。传统堆埋处理方式穷途末路，逼迫政府寻找新路。
2000年代初，广州转向废物转化能源（WTE）技术，焚烧成为破局之钥。2005年，李坑一期焚烧厂启用，日处理1040吨废物，并产电供城。这一转型却非坦途。2009年番禺居民走上街头，反对焚烧厂二期选址，质疑排放与健康风险，迫使政府将设施迁至南沙大岗等工业区，并投入宣传与教育。
2010年后，民众认为焚烧垃圾不是唯一出路，自发进行垃圾分类，风气遍及全穗。管治者亦把握时机，进行2014年“垃圾分类万人行”动员逾万人参与，废物分类试点逐步铺开。到2021年，七座焚烧厂全面运营，实现“零堆填”，年发电量达35.27亿千瓦时，约占全市用电3.2%。这一阶段，广州从末端处理走向源头减量，试图在社区间寻求平衡，市民由抗拒变为适应。
以五种管治工具解围
广州的废物管理并非单靠技术撑起，而是管治智慧的结晶：稳住民心、化危机为契机的深意。面对废物围城的挑战，广州运用五种表演性管治手段（performative governance）——再概念化、重新地域化、官僚化、文化化与编码化，逐步扭转局面，值得香港细察其道。
广州早年将焚烧标榜为“世界级解决方案”，以参观活动与宣传安抚民情，却难消公众疑虑。2009年番禺抗议后，政府转而“再概念化”（Reconceptualization），避开“烧毁垃圾”的负面标签，放大“转化能源”的正面价值，成功转移焦点。这措施不仅解了燃眉之急，更为后续调整争取喘息空间，展现灵活手腕。
面对抗议压力，广州又以“重新地域化”（Reterritorialization）应对，将焚烧厂从市区挪至工业区，避开敏感社区，既平息反对声浪，也成功融入南沙新区等城市规划，显示空间布局的巧思。
为回应透明度诉求，2012年成立的城市废弃物处理公众咨询监督委员会则“官僚化”（Bureaucratization）规范参与，设公众代表与专家监督废物处理，将矛盾纳入可控范围，稳中求进。
2010年后，广州进一步“文化化”（Culturalization），以“垃圾分类万人行”动员逾万人；本来是废物焚烧厂的广州市大岗循环经济产业园区上榜为3A级旅游园区，通过生态环境科普教育活动，将废物回收管理融入市民生活，为长远改善铺路。
最后，“编码化”（Codification）则以数码手段公开焚烧厂五类污染物数据，市民可线上监察，社区监督与奖惩并行，提升透明度与执行力。
可是这五类政策并非无懈可击，治理仍诸多争议——焚烧排放疑虑未完全消除；分类执行屡遭诟病，混合运输问题屡见不鲜。更有学者批其成效, 掩盖了监管、融资机制和土地规划等潜在的政治经济过程。然而，笔者认为措施各有其功, 贵在适应时势：以再概念化扭转观感，以再领土化缓解冲突，以官僚化稳住阵脚，再用文化化与编码化巩固民意，环环相扣，化危机为转机，这正是广州经验的沉稳之处。
香港困局：“再概念化”的挣扎
穗城经验揭示，废物管理的核心不在技术，而在管治。广州市政府积极应对民意，从番禺抗议后调整空间布局，到观察到群众有回收垃圾风潮后，便动员“垃圾分类万人行”，展现化危机为契机的适应力。反观香港，都市固体废物收费计划举步维艰，2024年延迟暴露信任危机与执行困境。若细看香港的资源回收政策，其实不难发现我们也和广州一样利用了多种治理工具，却为何远不及穗城的整合成效？
分类《香港资源循环蓝图2035》的治理工具后，发现“绿绿赏”积分与“绿在区区”是最明显的“再概念化”例子。“绿绿赏”试图将回收重新定义为有回报的公民责任，但2024年研究显示，只有33%的受访者持有其应用程式，仅12%曾在“绿在区区”兑换礼品。这反映“再概念化”未能将废物管理转化为值得参与的资源或责任，可能是宣传不足，或经济诱因对市民—特别是18-25岁参与最少的年轻群体—吸引力有限。研究亦指出推广是短板：虽64%市民听过“绿在区区”（高于2017年的38%），但超60%不知回收点位置，也有89%未参加环保教育活动。
这与笔者处理多宗地区个案的经验吻合。市民常反映不知废物回收后的去向;也有投诉指“绿绿赏”已变质，有人利用厨余机漏洞，分次投入智能回收桶以换取更多积分。这显示“绿在区区”未成功将回收重塑为便利或必要行为。尽管2023年起新增回收点、优化奖励和教育活动，香港在重塑废物管理形象上仍显挣扎。穗城将焚烧厂“再概念化”为能源转化和旅游区，成功扭转公众认知；香港的“绿绿赏”与“绿在区区”虽有类似意图，却因参与度和信任不足，未能蓬勃生根。
香港的“再概念化”挑战在于，未能有效将废物管理从负担转为正面参与的契机。“绿绿赏”和“绿在区区”虽有潜力，但宣传不足与设计缺陷令市民质疑其价值，信任危机难解。因此当务之急是“再概念化”垃圾处理，先安民心再谋进展，针对不同人群需求定制推广，从而扭转市民的冷漠态度，推动参与。
这建议并不新奇，关键在于执行。立法会即将重启废物管理路向讨论，若重蹈覆辙，无共识便无进展，困局难解。穗城教训显示，管治需顺应社会需求，正视短板，便可化危为机。资源循环是城市与市民的契约，这是发展的必答题—如何凝聚共识？唯有做足功课，方能在废物中寻新生。
作者叶浚生是民主思路地区干事、元朗分区委员会委员、元朗区青年社区建设委员会委员。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。
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