新思维｜停滞二十年的民主工具——香港公众咨询指引需全面检视

来稿作者：彭意婷

近二十年来，香港市民参与公众咨询时常感到徒劳无功。政府自2003年制定的《公众咨询工作的指引》至今未有更新，市民提意见的渠道不便且有限，咨询文件艰深难懂，提交后的意见去向不明。许多市民质疑：“我们花时间研究议题、表达意见，到底有没有用？”这套过时的咨询制度必须立即更新，让市民的声音真正被听见和重视，使公众参与不再只是走过场。

香港目前依循2003年制定的《公众咨询工作的指引》进行公众咨询。这套指引列出政府进行咨询的基本原则、收集意见的方法、整理分析和检讨等程序。政府主要通过电邮、邮寄和网上表格收集书面意见，并举办研讨会、成立咨询委员会等方式听取各界意见。然而，这份指引仅为政府内部参考文件，不具法律约束力。实际运作中，各部门执行标准不一，咨询期长短不定，意见处理方式各异。政府会在咨询后发表总结报告，但对于是否采纳公众意见及理据的说明常常不够详细。

现行咨询制度面临三大主要问题：无法律约束力、方法过时及回应不透明。 因指引只属内部参考文件，各部门执行标准不一，咨询质素参差不齐，市民无法确知咨询的程序和成效。同时，政府仍依赖传统的意见收集方式，咨询文件通常冗长艰涩，缺乏数码时代所需的互动性和便利性，难以吸引年轻一代参与。最令市民失望的是，政府咨询后很少清楚交代采纳或不采纳意见的理据，造成公众质疑咨询只是“做门面工作”，自己的意见根本不会被认真考虑。

相比之下，其他地区已发展出更有效的咨询制度。欧盟的《持份者公众咨询指引》具有法律效力，明确规定了最低12周的咨询期和详细的回应要求。台湾的“JOIN平台”和新加坡的“REACH”计划等数码参与平台，大大提升了公众参与的便利性。英国最高法院确立的Sedley原则，为公正咨询提供了明确标准，要求咨询在政策构思阶段进行，提供充分资讯，给予足够回应时间，并认真考虑咨询结果。近期削减学生津贴及公营医疗收费等政策争议，都凸显了香港咨询机制指引极需改革。

因此，香港需要从三个方面更新《公众咨询工作的指引》：

1、加强法律框架：将指引提升为具法律约束力的规范，统一各部门的咨询标准。设定最低8至12周的标准咨询期，确保公众有足够时间了解和回应。同时统一散落于不同法例的公众参与要求，建立一致的咨询准则，让市民清楚了解咨询的规则和流程。

2、改进参与方法：建立功能完善的电子参与平台，简化参与流程，提供多元化的意见表达渠道。为每项咨询提供简明版本的咨询文件，使用浅显语言和视觉辅助，让一般市民无需专业知识也能理解议题要点。同时适当运用社交媒体等现代通讯工具，扩大咨询覆盖面，特别是吸引年轻一代参与。

3、完善回应机制： 要求政府在咨询后发布详细报告，说明收到的主要意见及处理方式，尤其是需解释不采纳某些建议的理据。建立标准化的意见处理流程，确保每项重要意见都得到适当考虑，并让公众能够查询意见处理进度和结果，增强咨询过程的透明度和问责性。

更新公众咨询指引并非只是为了改善行政程序，而是为了重建政府与市民的互信。只有规范、透明且具约束力的咨询机制，才能让市民的声音真正被听见并影响政策，提升施政质素及管治水平。

作者彭意婷是新思维副秘书长。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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