律政思﹒香港要改革｜“一国两制”下的定位重塑与国际共识重构
来稿作者：罗天恩
本月初，中央港澳办、国务院港澳办主任夏宝龙到河套香港园区和深圳前海深海现代服务业合作区调研，特别提到要求香港特区政府不仅需要“勇于改革、不断创新”，更要“敢于破局”。夏主任这次的要求呼应了他于去年11月在香港工商界人士座谈会中的讲话，提醒香港不能仅靠传统优势“一招鲜、吃遍天”，必须锐意改革，主动作为，在变局中开启香港新天地。
夏主任的殷切倡导，成功凝聚了香港社会对“改革”的普遍期待。然而，当“香港要改革”成为共识之际，更深层次的矛盾逐渐浮出水面：香港改革的终极目标应锚定何处？什么需要改革？什么需要保留？由谁来主导改革？谁来配合改革？等，这些问题的回答，恰恰是香港在“一国两制”框架下探索自身定位的关键命题。有鉴于此，本文试图通过阐述香港在“一国两制”下的定位和责任，思考香港在改革过程里或许会面临的重要问题，还有中央与特区各方面利益相关者在其中所扮演的角色，进而就“香港要改革”这个重要问题抛砖引玉，引出更多的思考与讨论。
“两制”之利如何服务于“一国”之本：
香港在“一国两制”的历史定位和角色
“一国两制”作为台湾示范的初期构想
在20世纪60年代至80年代，“一国两制”构想首次提出。当时，“一国两制”构想的着眼点并非是主要解决香港回归后的相关问题，而是侧重于解决日后统一台湾后，如何在一国框架内有效维护国家主权，又同时充分顾及台湾当地的具体情况的问题。
由于香港“一国两制”实践的初衷是希望为台湾带来示范作用，因此在香港回归初期，只要香港的具体制度能够平稳过渡，便能够满足中央对香港的需要。同时，在香港回归初期，内地的改革开放仍然是以“对内改革”为主，“对外开放”为副，内地的经济仍然较为封闭，因此香港的完全外向型经济主要对美西方巿场开放，已经能够满足中央希望香港在“一国两制”的定位和要求。
“一国两制”助力中国入世
中国于2001年加入世界贸易组织后，中国的经济开始腾飞，中国GDP占世界经济比重从2001年的4%增至2020年的17.4%。同时，中国作为资本主义边缘地区，为传统资本主义国家进行了大量第二产业的工作。在此期间，有赖于香港优越的地理位置和领先的物流业地位，香港为内地最重要的港口之一。在1998年，香港这个小小的港口处理了高达22.2%中国的进出口，这个惊人的数字反映香港在回归初期，如何凭着其物流优势，成为中国重要的进出口口岸，协助拉动中国经济三头马中的出口马车。
在金融投资方面，香港凭着其成熟的金融系统和与国际发达国家接轨的制度，为内地企业提供了重要的集资和融资渠道。以巿值计算，截至 2024年8月31日，于1993年至2010年间在香港主版上巿的内地企业巿值为46,656亿，占所有内地上巿企业的巿值约79%。虽然内地企业来港上巿已经有32年的经验，但头18年的内地企业巿值占了所有内地企业的巿值接近80%，反映初期来港上巿的内地企业普遍为优质企业，其表现和巿值都较经得起考验。
“一国两制”能否与中国式现代化相匹配？
然而，伴随着内地第二产业的迅猛发展，内地企业逐渐将目光投向了自身的优势资源。内地港口凭借地理位置更靠近内陆生产区域、运营成本更具优势且设施更为先进的特点，开始成为内地企业进行进出口贸易的首选。在这样的背景下，香港物流业的发展面临严峻挑战，逐渐难以适应中国与国际市场贸易的需求。此后，香港的货柜吞吐量开始出现明显下滑，分别在2005年、2007年和2013年先后被新加坡、上海和深圳超越。
在中国加入世界贸易组织后的10年间，中国的第二产业持续蓬勃发展，这一态势大力推动了中国第三产业的成长。到了2013年，中国第三产业增加值首次超越第二产业，展现出强劲的发展势头。伴随着中国经济的高速增长，以及第二产业和第三产业所累积的丰富财富，为中国高新科技和新质生产力的研究提供了充足的资金支持以及大量的人才储备，使得中国成为全球唯一有实力同美国展开全方位竞争的国家。
可惜，就在中国产业结构急速转型以及高新科技迅猛发展的时期，在2010年中后期，由于多种内外复杂因素交织的缘故，香港开始出现以2014年“占中”事件和2019年黑暴事件为最主要特征的反对“一国两制”、支持“港独”的思潮和暴力行为。起初，这些行为是零星的街头抗争，后来逐渐蔓延扩充套件至香港的政治体制内部，甚至发展为一种广泛且普遍的、贯穿政治体系的恶性对抗运动。如此一来，香港从经济层面开始逐渐失去契合中央期望的能力，而在政治方面，也出现了“逢中必反”的恶性政治斗争。因为香港的政治经济制度转型滞后，无法与中国式现代化的需求相匹配，导致香港现有的法律和制度难以适应新形势的发展步伐，香港“两制”应有的优势也不再能有效服务于“一国”大原则。
从历史脉络和过往经验而言，中央希望通过在香港实施与内地不同的政治和经济制度，使香港的特殊环境能够配合内地在不同时空出现的不同需要。由于“两制”之利必须服务于“一国”之本，因此中央希望香港发挥的定位和角色就如同一把衡量“一国两制”成功与否的尺。只有香港的“一国两制”能够配合中央的需要，香港的“一国两制”才可以被视为是一项成功的制度。
香港改革之途：中央与特区的功能定位与协同作用
从历史脉络可见，“一国两制”的成功实践，本质上取决于香港特区制度体系与国家整体发展战略的相容性。这种相容性不仅体现为静态坚持香港现有的制度体系，更需要通过动态调整，以确保香港制度能够持续满足国家整体利益和需求。因此，香港的改革必须构建双层次的分析框架。
第一、在香港参与内地事务以及对外事务的相关层面中，香港的政治、经济以及商贸制度的设计，必须始终以服务国家大局作为根本遵循。具体而言，既要妥善保留香港原有的资本主义根本制度以及整体框架，又要确保香港现行的制度能够充分对标国际市场，推动推动香港产业结构与内地经济循环的深度融合，使香港成为中国融入全球经济体系的“超级联络人”和“超级增值人”。由于以上的制度改革需要充分配合国家的需要，因此在香港参与内地事务以及对外事务的相关层面中，中央与特区需要形成紧密的协作关系。中央应当发挥引领作用，从宏观层面为香港的制度改革指明方向，制定整体性的战略和规划，确保香港的改革与国家发展的大局紧密相连。而香港特区政府作为改革的直接实施者，需要积极与中央配合，要充分领会中央的战略意图和政策要求，将其细化为具体、可操作及可容易被国际社会理解的改革措施和行动方案。
第二、在涉及香港内部事务的具体层面，部分香港本地事务并没有深刻触及中央希望香港在“一国两制”下应发挥的定位和角色，而大多只是涉及香港的本地情况。以《香港基本法》第97条为例，该条规定香港可设立非政权性的区域组织，负责提供文化、康乐、环境卫生等一系列关乎民生的基础服务。从这个角度出发，香港的各个机关、部门以及相关组织，都有责任且有必要积极履行自身的职能，充分挖掘并发挥各自的潜力，将提供更优质、更宜居的生活环境这一目标落到实处。这不仅是对香港本地居民生活质量的切实关怀，更是香港在社会建设与发展过程的必然要求。
香港的“国际名片”必须国际共识
当然，香港若要维持其作为中国最重要的国际城巿之一的地位，并且确保自身继续扮演好“超级联络人”和“超级增值人”的重要角色，仅仅从中国和香港自身单方面作出改变是远远不够的。
香港之所以能够崛起为国际金融中心，其背后有着深刻的国际共识因素在起作用，其中最具代表性的体现，便是在香港回归前，美国于1992年正式通过的《美国-香港政策法》（United States-Hong Kong Policy Act）。该法案明确认可了香港在回归中国后依然保持高度自治，并且在“一国两制”的构架下，香港得以继续维持原有的资本主义制度和生活方式不变。基于这样的共识和承认，美国在政策层面继续认可香港与中国内地之间的差异性，并积极寻求在经济、贸易、金融、货币、航空、航运、通讯、旅游、文化、体育等众多领域与香港创建和扩大双边联络以及签署相关协议。
然而，令人遗憾的是，当美国其后通过一系列法律手段和行政命令，废除香港的特殊地位时，实际上这是在破坏原本中国与美国之间的国际共识，迫使香港从原本中国与国际的重要合作地，变成中国与国际的前沿冲突地。
在当前缺乏国际共识的大环境下，无论香港针对现有的法律和制度做出怎样的努力和改革，其取得的成效恐怕只会事倍功半。需要指出的是，尽管香港作为中国的特别行政区，按照“一国两制”并不拥有外交权，但是根据《香港基本法》第150条的规定，香港的代表可作为中国政府代表团的成员，参与由中央人民政府进行的同香港直接相关的外交谈判，亦可以以中国香港的名义，在经济、贸易、金融等领域单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。
要重新构建国际社会对香港的共识，促使香港从当前处于国际争议的前沿冲突地，再度回到国际重要合作地，中央政府必须发挥主动性，积极开展游说工作，并展现出强有力的引领作用。要实现这一目标，需要从多个方面齐头并进。一方面，香港要重新找准在“一国两制”框架下的定位，确保香港的“两制”之利始终服务于“一国”之本。另一方面，香港社会各界要充分发挥自身的积极性、主动性和创造性，大力发展经济、改善民生、推进创新，在国际交流合作中展现香港的独特魅力和优势。与此同时，国际社会也需要重新审视和认识香港，在尊重“一国两制”的基础上，与香港创建更加广泛和深入的合作关系。只有当香港在自身的定位上找准方向，国际社会的共识得以重新构建，“一国两制”的制度优势才能真正得以充分发挥，从而推动中国和香港在国际舞台上迈向更高的发展台阶。
作者罗天恩是香港律师、清华大学宪法学博士、香港城巿大学法学院博士后研究员。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。
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