思哲研究所｜田中角荣的遗产——从“列岛改造计划”的失败吸取教训

中日关系缓和，田中角荣的名字自然不时被提起。一般会评价他在1972年参选自民党总裁时主张与中国实现“邦交正常化”，成功击败“亲台派”福田赳夫，上任后又与外相大平正芳访华并与中国总理周恩来和外长姬鹏飞签署《中日联合声明》，是促成中日建交的灵魂人物、中日友好的象征。媒体也常提及日本现任首相石破茂乃“田中角荣的学生”，并回顾田中推举石破进入众议院的往事。石破茂早前提出的“令和日本列岛改造”，也被视为仿效田中角荣的“日本列岛改造计划”。不过，田中角荣的计划从调研到制定到推行，都是值得施政者好好学习、反思、吸取教训的经典案例。

来稿作者：李冠儒

1960年代，在“国民收入倍增计划”的加持下，日本经济发展一日千里。1964年东京奥运会前夕，由于奥运场馆建设、社会基础设施建设等需求大增，政府不断扩大公共事业投资，成就了“奥运景气”。国际知名乐队“披头四”（The Beatles）在日本武道馆进行的奥运公演也非常“抢眼”，当地的国内外观众还同时见证了东海岛新干线（东京-新大阪）的开通及“新三神器”（黑白电视、洗衣机、冰箱）的普及。彼时，日本人既有物质又有精神财富，使得日本的国际地位以及日本国民的满足度到达“二战”后的新高峰。其后，尽管日本迎来了短暂的“后奥运萧条”及“昭和40年萧条”，但很快于1965年11月开启了新一轮的“伊弉诺景气”，更在1968年超越德国成为仅次于美国的第二大经济强国。

值得一提的是，“倍增计划”期间，日本国民实际工资平均仅增加65%——低于同期发达国家，但由于国民感受到实际好处，也愿暂且忍耐。不过，与近代中国的情况相似，日本在经济发展的同时，由于侧重发展重化学工业化，污染及高速城市化等问题所引起的“公害”频发，空气污染、水俣病、噪音污染、“日照权”（指每个人都有享受阳光照射的权利）等议题日渐引起日本国民高度关注，也就成了1960年代末选举及议会的焦点。

1970年代初，日本可谓一波三折，前途茫茫，尤其是在1971年承受“尼克逊冲击”后，日本进入经济衰退阶段。1971年7月，基辛格秘密访华，时任美国总统尼克逊宣布将会访问中国，日本觉得被美国“越顶”及背叛。同年8月15日，尼克逊又宣布美元与黄金脱钩，瓦解了战后建立的各国汇率兑换制度，开辟了“浮动汇率制”的道路，而日本则面对极大的日圆升值压力，当地公众只能把怨气指向日本政府，抱怨“垄断市场和‘商品惜售’（囤货）是物价高的原因”，要求政府干预企业的垄断行为，以促进社会公义。

“列岛改造计划”应运而生，有关调研成果回应了民众的期待。1972年6月，田中角荣参选自民党总裁，提出“日本列岛改造计划”，主张将日本列岛用高速交通网络串连起来，以促进日本各个地方的工业化，并解决城乡发展不均、人口过度集中等问题。田中角荣当过建筑工人，比较接地气，明白“工友”所思所想。他基于这样的同理心，加上政治敏锐度，围绕“公害问题”宣称：“产业结构的高度化与快速的城市化的大潮，激化了由大城市地区的过密与地方上的过疏造成的弊害，给国民生活带来了不安与混乱。地价高涨、住房不足、交通压力日益加大，（日本受）各种‘公害’侵蚀，市民的生活遭到破坏。这一事实，又降低了国民经济的效率，阻碍了国民发挥自身所拥有的潜力。如果姑息这一事态的话，国民经济就不会再增长，国民生活质量的提高与繁荣，将变得不可想像。”

这番论调引起日本国民的共鸣。田中角荣及其团队曾进行一系列的社会调研工作，得出“高峰时间，东京车流行进速度仅为5.6英里/小时”等结论，以此论证落后的交通基建“会严重妨碍东京的长远发展”。最终，田中角荣的著作《日本列岛改造论》（一般认为其实由通商产业事务次官小长启一等代笔）面世——它本质上是一份通过近70次的总会、分会、起草委员会，让政府各省厅、地方自治体、民间有识之士反复交换意见后所撰写的调研记录，对关注“公害”问题的选民而言自然具说服力。

田中角荣的“列岛改造计划”有三个目标：首先，加强日本的交通基建，将日本列岛用高速交通互联网（高速公路、新干线）串连起来，让日本人可以减少通勤时间及自由流动（日语口号：‘一日生活圏、一日経済圏、一日交通圏’）；其次，打造“中坚城市”（日语：地方中核都市）以收窄城乡差距；最后，实现日本南部及北部的资源“再分配”，让原来被污染的南方土地有机会慢慢恢复，符合市民对保护环境以及捍卫社会正义的诉求。

如果三个目标真能循序渐进实现，不单能够促进日本各地共同工业化，还能解决城乡发展不均、人口过度稠密等公共问题。为此，田中角荣他在《列岛改造论》中附加了大量外国资料以及图表，反映“中坚城市”可以稳定地方的人口，让资源不至于高度集中，更可促进社会阶级“洗牌”，以便恢复南方地区环境。同时，它也证实“气候并不是工业发展的决定因素”，借此说明即便是日本海沿岸及北海道等地方“繁荣时代也将会到来”、“将日本北部转成为工业地带、南部转成为农业地带是可行的”。如果他真的能够促使“污染地区轮换、繁荣地区轮换”的壮举，想必能够在世界史上尤其是城市规划史上名垂千古。

按照计划，在第一阶段后通过便捷交通节约下来大量时间，可换算为额外劳动力；至于第二阶段，由于田中在调研的过程中已发现大都市的邻里之间有不熟悉、老死不相往来的情况，确认有孤独、社会资本（social capital）流失等问题，因而希望通过人口适中的“中坚城市”解决它们，可见政策非常具有前瞻性；最后阶段的“南北互调”，自然具实验性质，是大胆的尝试。可以说，田中分阶段实现的政策确实有理有据，国民一开始也被这幅蓝图所吸引，田中的班子遂按部就班地推进计划。日本各地也因此出现“列岛改造热潮”，陆续提出改善交通方案，基建的发展也带动了经济的腾飞，在短期内非常繁华。

然而，时至今日，日本依然饱受“东京一极”、“孤独死”等问题所困扰，“乡村振兴”的尝试也收效甚微。很大程度上，是因为“列岛改造计划”在开始不久后就因物价失控而虎头蛇尾。第一阶段的成果可以强化交通基建，但也会加剧城乡不平等，所以更需第二阶段的“中坚城市”来收窄差距并“中和”（neutralise）第一阶段的副作用。而当时被视作日本列岛改造论实行的“候补地区”，都会出现了土地/房屋抢买热潮，与二战后初期的香港相似。许多投机分子，通过内部渠道，得悉政府即将要开发的领域，提前起楼或入住，政府就必须来安置自己或商讨赔偿方案。

此外，由于计划本身并不能阻止“囤货”的现象，地价及物价急剧上涨的结果，是给了商人们更多操作的空间。及后1973年10月爆发的中东战争，更诱发第一次石油危机，依赖石油的日本，也就雪上加霜。这个时候，继续进行第二阶段改革的阻力变得非常大，例如日本法律界开始排挤“自由派”法官，认为保守法官有裨于稳定物价；田中的政治老对手福田赳夫乘机以“狂乱物价”为口号，要求修正田中等“自由派”的经济政策。国民眼见收入增幅赶不上物价通胀，生活品质开始下降，也就转而反对“列岛改造计划”。

1973年11月23日，“自由派”大藏大臣（财相）爱知揆一还突然猝死，田中在怨声中无奈启用福田赳夫。统治团队内部分歧大，就免不了内耗，计划也就破产。而由于该计划改善日本交通的部分例如新追加的11条路线早已于1972年11月公告并被陆续打造，例如“本州四国联络桥计划”也在石油危机前一个月开始在有延误的情况下逐步落实，相当于第一阶段已大致完成，而二、三阶段却没有下文，田中本人后续也在“洛克希德事件”中因受贿被捕，树倒猢狲散。结果，在南方工业区及城市发展机遇较多的情况下，日本的乡村人口走向城市变成自然又便捷的选择，非但没有解决日本的社会问题，反而造就如今的“东京一极”和“乡村空洞化”。于是，南方城市不但无法休养，人口伴随的环境污染反而变得更严重。田中的计划最终沦为大前研一等日本知名经济学者的笑柄。

笔者曾在《东京、北海道、德岛——日本如何应对人口老化的挑战？》一文提及用政策“试水”的必要。列岛改造计划是经典的“城市再规划”案例，很能说明施政有多不容易，为我们留下很多教训。该计划属长期政策，本身已有意分阶段有序“试水”、执行，具前瞻性，更经过充分调研，却依然因为只执行了第一阶段的不可持续性，最终遗害日本，反映了政策连续性、可持续性的重要性。除此以外，中东石油危机等外部威胁，以及国内通胀的内部经济危机，都有可能引起民怨，导致本来有益的长期政策无法顺利推进，所以政治领袖要随时准备好不断“拆弹”，为管理风险，还需提前分析政策在不同阶段的正反效果，让市民清楚知道政策每个阶段的好处与坏处，不至于看到一时的坏处就大力反对。案例充分反映，调研及“试水”不过是基础中的基础，前瞻性的构想是“加分项”，风险管理能力、应变能力与政策连续性，则是长期政策、重大政策得以成功的关键。

本文作者是思哲研究所青年事务教育总监李冠儒。文章仅代表作者个人观点，不代表香港01立场。

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